一、我区双语法官总体情况

（一）双语、双语法官

1、关于双语

双语，在我国目前的法制框架（香港地区除外）中有其法定的含义，即在立法语言是唯一的汉语的前提下[1]，在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区（多为实行民族区域自治的地区）用当地通用语言进行司法活动时的语言转换。这是宪法规定的少数民族诉讼语言文字权在少数民族聚居区或者多民族共同居住地区的强化体现[2]。

需要注意的是，《宪法》中提到的“当地通用语言”一般具有法定性。各自治机关通过自治条例或单行条例对其进行明确规定。《内蒙古自治区蒙古语言文字工作条例》第2条明确规定“蒙古语言文字是自治区的通用语言文字，是行使自治权的重要工具。”该条规定奠定了蒙古语言文字作为内蒙古自治区司法语言的法律地位。

2、关于双语法官

结合我国现行法律制度下关于双语的定义，双语法官的定义应该是指在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区，能够使用汉语和当地通用的语言文字主持诉讼活动、制作诉讼文书的法官。具体到我区，双语法官是指，能够使用蒙汉双语主持诉讼活动，制作诉讼文书的法官。

（二）我区双语法官人数及分布情况

1、双语法官人数

截至2012年底，我区三级法院实有法官5726人，双语法官563    人，双语法官占法官总数的9.8 %。

     从数据统计可知，我区双语法官不足法官总数的10%，与我区424万蒙古族人口的现状极不相符。

2、双语法官分布情况

（1）地区分布情况 

调研数据表明，我区563名双语法官主要分布在锡林郭勒盟法院（97人）、通辽市法院（94人）、鄂尔多斯市法院（85人）、赤峰市法院（77人）呼伦贝尔市法院（53人）、兴安盟法院（51人）。上述六个地区的双语法官数占全区双语法官总数的81.2%。我区其他七个地区法院的双语法官总数占全区双语法官总数的18.8%。

 我区蒙古族人口主要集中在上述六个地区，双语法官总数的80%集中在上述地区的现状对于方便当地蒙古族群众诉讼具有积极的意义。

（2）在当地法官中所占比重情况

双语法官占当地法官总数比重最大的五个地区依次为锡林郭勒盟（25%）、鄂尔多斯市（20%）、通辽市（19%）、兴安盟（15%）、赤峰市（10%）。其他8各地区双语法官占法官总数比重均不超过10%。所占比重最低的为呼和浩特市法院，仅占0.6%。双语法官占当地法官总数比重较大的地区也是我区蒙古族人口多、双语诉讼需求量大的地区。审判力量的集中对蒙古族群众民族语言文字诉讼权利的实现提供了保障。

（3）在各级法院内部分布情况

截至2012年底，我区双语法官中有500人分布在各级法院民事、刑事、行政、立案、审监、执行等审判执行工作一线，占双语法官总人数的88.8%。在基层法庭工作的双语法官人数为88人，占双语法官总人数的15.6%。双语法官中担任各级法院院领导职务（具有裁判文书签发权）的有69人，占双语法官总数的12.3%。我区绝大部分双语法官均工作在各级法院审判执行一线（基层法庭人员包括在内），有利于双语法官发挥双语优势，方便蒙古族群众诉讼。当然，调研中也发现个别法院双语法官大量集中在综合部门的现象。

（4）在三级法院的分布情况

从双语法官在我区三级法院的分布情况来看，基层法院共有双语法官444人，占双语法官总数的78.8%；中级法院共有双语法官102人，占双语法官总数的18.1%；高级法院共有双语法官17人，占双语法官总数的3.0%。我区近80%的双语法官集中在基层法院，这对基层群众双语诉讼权利的实现提供了保障。

（三）双语法官学历及年龄构成情况

1、双语法官学历情况

我区双语法官获得本科学历的497人，占双语法官总数的88.2%，获得研究生学历的16人，占双语法官总数的2.8%（本科及以上学历者占双语法官总数的91%），均低于全区平均水平[3]。大专及以下学历的44人，占双语法官总数的7.8%，高于全区平均水平[4]。我区绝大多数双语法官已获得本科及以上学历，但其比例却低于全区平均水平。而大专及以下学历者比例却高于全区平均水平。

2、双语法官年龄构成情况

全区双语法官中50岁以上103人，占总人数的18.2%；35至50岁之间404人，占总人数的71.8%；35岁以下56人，占总人数的9.9%。我区双语法官50岁以上人员和35岁以下人员所占比重均不大，年龄结构呈橄榄形，这种结构有利于人员的自然更替、避免断档现象的产生。

（四）全区法院已参加预备法官培训尚未任命为法官的双语人才情况统计

法官学院从2012年11月开始连续举办5期预备法官培训班，共培训774名预备法官，其中蒙汉双语（具备蒙语读写能力）预备法官124名。

上述已培训尚未任命的124名蒙汉双语预备法官相关数据统计如下：

学历情况：获得本科学历的110人，占总人数的88.7%，获得研究生学历的12人，占总人数的9.6%，即本科及以上学历者占总数的98.3%。大专学历者2人，占总人数的1.6%。本科及以上学历者所占比例高于现有双语法官，与全区水平持平。大专及以下学历者所占比例低于现有双语法官。

年龄情况：50岁以上5人，占总人数的4.0%，35至50岁19人，占总数的15.3%，35岁以下100人，占总人数的80.6%。35岁以下人员占绝大多数。

以上统计数据表明，我区法院通过近年有针对性的招录和培养，储备了一批年纪轻、素质高的双语法官后备力量。随着这些双语预备法官陆续被任命为法官，我区双语法官队伍的年龄和学历结构将更加趋于科学合理，双语审判中存在的案多人少的矛盾也将得到一定程度的缓解。

（五）双语法官近年的培训情况

学院于2006、2008、2010、2011、2012、2013年分别举办6期双语法官培训班，共有383人次参加培训，其中包括70名新疆地区双语法官。区内双语法官参训人数为313人次，占我区双语法官总人数的55.6 %。

数据表明，通过历时8年、举办六期双语培训班的规模，仅培训313名区内双语法官，参训人员数仅占总人数的55.6%，培训规模差强人意，值得思考。

二、我区双语审判工作总体情况

（一）关于双语案件及双语审判制度的规范情况

据调研，对于符合哪些条件的案件可以被定为双语案件，我区法院系统尚无统一、明确的规范性文件。全区118个法院也无一对此问题有明文规定。与该问题相关，双语案件审判中关于审判组织的组建原则、庭审语言的确定规则、庭审中翻译人员的选择、裁判文书的语言选择等关于双语案件审判制度的规定在我区也处于空白状态。各级法院在审判实践中掌握标准不统一、随意性较大。

调研走访的四个中级法院和十一个基层法院的做法主要有：如果起诉书以蒙古语书写或立案时用蒙古语陈述，则庭审语言选择蒙古语；简易程序时，如果双方当事人都说蒙古语，那么直接用蒙古语开庭；如果汉族法官主审双方当事人是蒙古族的案件，由蒙古族法官担任翻译。有些法院在双语案件审理中即使双方当事人均为蒙古族、庭审语言为蒙古语，判决书也只以汉语下发。诸如此类的做法在全区范围内广泛存在。

（二）2012年我区双语案件受理情况

调研中我们将“双方当事人中有一方为使用蒙古语进行诉讼活动的案件即可称为双语诉讼案件”作为标准，统计了2012年度全区双语案件数量。据统计，2012年全年，我区三级法院共受理双语案件8303件，占全区法院全年案件受理量的2.98 %（2012年全区三级法院共受理各类案件277821件）。其中民事案件7613件，占总数的91.7%，刑事案件623件，占总数的7.5%，行政案件67件，占总数的0.8%。双语案件受理量排在前四位的地区是赤峰市（2956件），通辽市（2176件），锡林郭勒盟（1228件），鄂尔多斯市（1052件），四个地区的双语案件数占全区双语案件总数的89.3%。

（三）双语审判组织及双语书记员配备情况

在简易程序适用范围有严格限定的前提下，大部分案件均需组成合议庭进行审理。调研中走访的双语法官普遍反映，各级法院因本审判庭内双语法官人数不足，组不成合议庭，而从其他庭室临时调剂法官或把不懂蒙古语的法官拉入合议庭充数的情况普遍存在。以呼伦贝尔市中院为例，其辖区内蒙古族人口众多，但是仅有刑二庭能够组成蒙古语合议庭，而且只有1人具备担任审判长的资格。遇到当事人申请回避或案件发回重审时就再无具备条件的法官审理相关案件。遇到审理双语民事案件时就只能从其他业务庭室抽调人员组成临时合议庭。这样做的弊端显而易见：借来的法官因为不从事相关审判，基本不参与案件审理，使合议庭的合议功能弱化，进而影响裁判的公正性和公平性。同时因为要迁就其他庭室的工作，开庭时间不确定性增加。类似呼伦贝尔市中院的情况在其他基层法院和中级法院也普遍存在。

与双语法官短缺问题相同，我区各级法院双语书记员短缺问题也很严重。理论上所有双语庭审均应配备双语书记员。双语书记员要能够熟练使用蒙汉双语进行庭审前、庭审中和庭审后的各项审判辅助工作，是双语审判的重要组成部分，也是双语审判得以顺利开展的保障和前提。目前全区各级法院双语书记员的工作主要由法院临时聘用的人员担任或者由未任命为法官的预备法官或法官助理担任。而预备法官和法官助理一旦被任命为法官，也将不再从事书记员工作。双语书记员的短缺也制约着我区双语审判工作的深入推进。调研中发现，由于各级法院双语书记员数量严重不足，有的原本应该蒙古语开庭的庭审只能汉语开庭、记录和制作裁判文书。

（四）双语案件中翻译人员配备情况

调研中发现，翻译人员作为独立诉讼参与人的地位在我区法院的双语诉讼中并未得到充分体现。当双语诉讼中涉及一方或多方当事人需要蒙汉语语言转换时，多由书记员担任翻译角色。法官承担翻译角色的情况也很普遍。还有一种情况是双语法官直接用两种语言开庭，先用一种语言说给一方当事人，再把相同的内容用另一种语言说给另一方当事人。以呼伦贝尔市新巴尔虎左旗法院为例，在双语庭审中需要翻译人员时，征得双方当事人的同意后由承办法官担任翻译。如果当事人不同意承办法官担任翻译，则由当事人自行委托翻译人员参与庭审。以上是双语庭审中的翻译人员情况。还有一种情况是，双语案件审理中遇到翻译相关诉讼材料时，由于法院没有专职的翻译人员，多数情况下都由承办法官自行翻译。上述做法在全区范围内具有普遍性和代表性。

据调研，我区13个中级法院及所有基层法院在法院内部均没有设立翻译机构。由法官或书记员担任翻译人员的做法的弊端显而易见。这种做法既违背了诉讼机构的基本原理，同时也会遭到当事人的合理怀疑，从而影响裁判的权威性和公正性。翻译机构的缺失导致翻译职能的空白，也使我国宪法、民族区域自治法和三大诉讼法中的“各民族公民都有用本民族语言文字进行诉讼的权利”及“人民法院和人民检察院对于不通晓当地通用的语言文字的诉讼参与人，应当为他们翻译”的规定不能完全落到实处。

（五）蒙古文版法律条文及蒙汉文工具书配备情况

规范、权威的法律文本是开展双语司法的必要前提。经调研，我区各级法院现存蒙古文版法律条文、司法解释、蒙汉文对照的名词术语翻译词典以及蒙汉文工具书等图书资料普遍存在数量少、版本老旧的问题。部分法院的双语法官还在参考使用十年以前出版发行的法规汇编。另外，新颁布和修订的法律法规以及新出现的法律名词和术语没有专业、权威的蒙古文翻译版本的情况也普遍存在。审判实践中办案法官自行翻译相关术语的情况也很普遍。标准、权威的蒙古文法律文本和工具书的短缺，一方面增加了双语法官的工作量、工作难度，另一方面对法律适用的权威性也产生不利的影响。

（六）蒙古文版诉讼文书格式在全区范围内的统一情况

经调研，诉讼活动中使用的一些常用格式文本，诸如传票、协助执行通知书、诉讼风险告知书等均没有适用于全区法院的、统一的蒙古文翻译版本。各级法院在实践中主要采取自行翻译设计或在汉文版格式文本中直接填写蒙古文的做法。另外我区也没有针对蒙古文版裁判文书的版式、格式、字体等的统一标准。双语法官制作蒙古文裁判文书时直接参照使用汉文版的格式，自行设计制作。有时会出现一个法院内部不同庭室制作的裁判文书之间格式也不统一的现象。全区范围内双语诉讼文书格式的混乱现状，极不利于我区双语审判工作的健康发展。

（七）双语诉讼中蒙古文输入软件和蒙古文文字处理系统的配备和统一情况

我区目前较常用的蒙古文输入法主要有蒙科立、赛因、微软新蒙文、toli蒙文词组输入法等。据调研，我区法院系统尚无关于蒙古文文字输入法及文字处理系统使用规范方面的统一规定。我区13个中级法院也无一在辖区范围内对此问题有明确统一的规定。各级法院在双语审判实践中通常自主选择蒙古文输入法和文字处理系统。这样做的弊端是随意性较大，各系统之间有时会产生不兼容的现象。另外，目前的蒙古文输入法也存在输入速度慢、没有自动文字矫正功能的缺点，需要相关机构有针对性地研发适用于双语庭审的蒙古文速录机及蒙古文输入法。

（八）蒙古文诉讼文书与全区法院案件信息综合管理系统的兼容情况

据调研，目前我区法院系统使用的案件信息综合管理系统尚不能兼容蒙古文裁判文书格式。系统不兼容导致蒙古文法律文书、证据等内容不能直接粘贴到案件信息中，造成不便。调研中发现，部分法院采取图片上传的方法弥补这一缺憾。

（九）对双语法官及双语案件的评价、考核情况

据调研，我区三级法院在各类考核工作中均没有将双语法官的双语审判工作和双语案件列为考核指标对相关法院进行考核。双语法官在审理双语案件时要进行思维的转化，在没有专门翻译人员的情况下翻译相关诉讼材料（包括证据材料）和裁判文书（院领导成员均不懂蒙语时）的工作也要由双语法官承担。因此，用双语审理案件要比用一种语言审理案件付出更多的精力和劳动。在考核时，对双语法官的这部分劳动应给予积极的评价和肯定，以激发其双语审判工作的积极性。这也符合《内蒙古自治区蒙古语言文字工作条例》和《民族区域自治法》的相关规定精神。[5]对双语案件的考核也应遵循上述原则。

三、对我区双语法官队伍及双语审判工作的几点思考和建议

（一）加大招录双语法官、双语书记员的工作力度，合理调配使用现有双语法官，以缓解目前双语法官、双语书记员短缺的矛盾

双语法官、双语书记员短缺严重制约着我区双语审判工作的健康发展。解决人手短缺问题，最根本的途径就是招录。当然招录工作要以科学的调研作为基础。招录前应根据当地蒙古族人口数量、双语案件数量、现有双语法官、双语书记员人数等基本信息确定科学合理的招录计划。同时按照全局考虑与重点强化相结合的原则优先解决双语案件较多、人手短缺严重地区（主要集中在农牧区基层法院）的人员招录问题，保障其双语审判工作能够正常开展。总的原则应该是让双语案件较多地区的基层法院和中级法院的双语法官人数维持在能够保证民事审判庭和刑事审判庭（我区双语行政案件很少）均能组成一到两个双语合议庭的水平。其次，考虑到双语案件的上诉及申诉，应在中级法院和高级法院的相关庭室配备双语审判合议庭，保证双语案件在上诉和申诉时也能用蒙古文审理。

除招录之外，对现有双语法官进行科学合理的调配使用也是解决问题的一种途径。通过法院内部工作岗位调整的方式将综合部门具有审判职称的双语法官调整到业务部门工作或将案件较少庭室的双语法官调整到案件较多的庭室工作，也能在一定程度上缓解办案人手不够的矛盾。

（二）统一对双语审判工作的认识，通过出台规范性文件的方式促进双语审判工作健康发展

对双语案件的规范涉及立案、庭审语言的确定、审理法官的选定、合议庭的组成、翻译人员的配备、裁判文书的制作等诸多环节。相应规则的确立过程实则是《宪法》、《民族区域自治法》和三大诉讼法中规定的“民族语言文字诉讼权利”在我区的制度化和具体化，其意义非凡，必须准确把握、慎重对待。

在制定相应规则时，首先应明确“各民族公民有权使用本民族语言文字进行诉讼”原则的正确内涵：各民族公民（包括汉族公民）均有使用本民族语言文字进行诉讼的权利，且该项权利不仅由案件当事人享有，证人、辩护人、其他诉讼参与人都平等地享有；作为少数民族聚居区或者多民族共同居住地区的法院有义务用当地通用的语言进行审理；对不通晓当地通用语言文字的诉讼参与人提供翻译；诉讼文书要使用当地通用的一种或几种文字[6]。在准确把握上述原则的基础上还必须明确，庭审语言（主导庭审的法官使用的语言）一旦按照相应规则确定，则必须是唯一的，不可发生两种通用语言（蒙古语、汉语）混用的现象。当事人或诉讼参与人如有不通晓的情况则为其提供翻译（需要说明的是，法官不是接受翻译方）。双语案件合议庭全部由双语法官构成还是双语法官和汉语法官共同构成的问题还需在进行法理和情理的深入论证基础上最终确定。

新疆维吾尔自治区在双语司法实践中的一些经验和做法值得我们借鉴和参考。据相关调研，新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中院[7]、天山区法院、沙依巴克区法院、新市区法院和塔城地区法院等单位在长期的双语司法实践中积累了较为丰富的经验。其中沙依巴克区法院还专门针对各类双语案件中当事人诉讼语言选择随意性大、诉讼文书文字混乱、诉讼语言与文字不一致等[8]问题，制定并实施了名为《规范双语案件审判组织暂行规定》的规范性文件，对双语系案件[9]审判制度中的语言选择、法律适用、少数民族法官等问题进行了较为详尽的规定。在制定我区相关制度时应进行必要的实地调研以充分借鉴其成功经验和运行中出现的不足。

（三）制定实施法务翻译制度的同时完善法院内部翻译机构的设置和人员配备，充分发挥专职翻译人员在双语案件中的作用

双语案件中翻译人员的地位十分重要和特殊。首先，翻译人员用其掌握多种语言的技能为庭上互不通晓语言的诉讼参与人提供语言的转换服务。其次，在诉讼活动中他又是独立的诉讼参与人，其他任何相关人员均不得替代。翻译人员的特殊性决定其必须是专门的群体。但是我区乃至我国对法务翻译人员的来源、培养、任职资格、选任、相应的机构建设等均没有具体的规定，这直接导致了司法实践中的困境和混乱。由双语审判员或书记员兼任翻译人员的做法不仅背离诉讼结构的基本原理，还使法官和审判庭的公正性遭到当事人的合理怀疑，直接影响审判权的公正性和权威性。法务翻译制度的创建和有效运行将能缓解这一矛盾。

如果说法务翻译制度的确立因需要从全国或全区司法机关的角度考虑而需要更久的时日或更大的投入，那么通过恢复和完善法院内部翻译机构的设置和人员配备的方法也能在一定程度上缓解我区法院系统内部翻译人员缺位的矛盾。目前我区各级法院无一内设专门的翻译机构。如果自治区高级法院能从审判工作大局考虑，以自上而下的方式要求各级法院内设翻译机构并在人员配备方面给予倾斜，则能使双语诉讼中的庭审翻译和诉讼材料翻译工作由专人完成，从而提升我区双语审判事业的科学性和规范性。

（四）抓住当前人民法院教育培训工作面临的良好机遇，进一步加强双语法官培训工作的组织领导，有效提升双语法官的素质能力

加强蒙汉双语审判人才的培养和培训是我区人民法院队伍建设的一项基础性工作。最高法院一直十分重视民族地区双语法官的培训工作，今年还专设了“双语法官培训经费项目”，用于委托相关高院开展双语法官培训。法官学院今年已经利用该项经费成功举办了一期全国双语法官培训班，并取得了良好的培训效果。今后的双语法官培训中我们应该充分利用最高法院给予的政策优势和资金支持，积极派员参加国家法官学院举办的各类培训班，办好最高法院拨付经费的双语法官培训班，切实提升我区双语法官队伍的政治素养和业务素质。

今后的双语法官培训中要认真贯彻落实最高法院提出的“培训工作要坚持以需求为导向，注重学以致用；坚持分类分级培训，创新培训方式，丰富培训内容；坚持质量第一，强化培训考核，提高双语培训工作的针对性和实效性。”[10]的要求，改变以往举办双语法官培训时不细分培训对象的做法，针对有特定需求的人员举办特色培训班。例如，针对各级法院双语院领导、双语书记员、农牧区法院、派出法庭、巡回法庭人员等举办专门培训班。还应强化培训需求调研工作，以需求为导向开展培训。采取现场教学、案例教学、法官教学等多种培训方式强化培训效果。另外，在培训内容的设置上继续深化课程改革，配比好各项培训内容的比重，在提升双语法官公正司法司法为民能力的同时，强化课程的文化性和趣味性，使参训学员确实有收获、有提高。还应建立科学合理的培训考核机制，督促学员认真学习。通过上述措施切实提升我区双语法官培训的针对性和实效性。

要加强双语法官培训工作的宏观指导和统筹协调，从双语师资队伍建设、双语教材建设、双语法官培训基地建设、双语培训信息化建设四个方面突出双语培训基础建设。

（五）加大蒙文版法律条文及蒙汉文工具书的配给力度，满足双语法官和双语审判工作需求

我国立法语言的唯一性和司法语言的多样性决定了法律文本在制定出台后必须有标准权威的少数民族翻译版本。这是双语司法的前提和基础。针对当前蒙文版法律条文及蒙汉文工具书配备不足的现状，自治区高级法院应积极与中央编译局、司法部、民族出版社等权威机构沟通协调，及时将翻译版本下发各级法院双语法官手中。高级法院翻译机构也应加大翻译最高法院、最高检察院出台的司法解释的力度，及时将最新司法解释（可以是电子版）的权威翻译版本下发各级法院双语法官。在高级法院或中级法院层面根据人数统一采购蒙汉文工具书并免费发放到双语法官手中。

（六）统一全区蒙文诉讼文书格式和蒙文文字处理系统，对现运行的案件信息综合管理系统进行改良，使其兼容蒙文诉讼文书

针对目前我区法院蒙文版诉讼文书格式不统一、使用混乱的现状，高级法院应对照最高法院下发的最新诉讼文书内容和格式，翻译制作适用于全区法院的蒙文版诉讼文书，并下发中基层法院，以维护双语诉讼的严肃性和权威性。

自治区高级法院还应在科学调研的基础上选择运行稳定、与现用系统兼容的蒙文文字处理系统，统一安装于全区法院办公电脑，以改变目前蒙文文字输入法和蒙文办公软件使用混乱随意、互不兼容的现状。

自治区高级法院应对现有的案件信息综合管理系统进行改良，使其能够兼容蒙文，让双语审理的案件也能够在该系统中实现随时查阅，为便民诉讼、司法公开提供有利条件。诉讼文书、办公软件的统一和案件信息系统的兼容将对我区双语审判工作的规范化和健康发展提供强有力的保障。

（七）绩效考评中应考虑双语法官和双语审判工作的特殊性，将其作为评价审判工作公正、效率的必要手段

将双语法官和双语审判工作开展情况作为对审判工作进行绩效考评的标准在我区来说是十分必要的。这对促进双语案件审理达到合法化、规范化标准，推动双语审判工作科学、规范、健康发展必将产生积极的推动作用。自治区高级法院应把双语审判工作纳入到绩效考核、考评中并建立相应的奖励和激励机制。