法治的原意是指有法律而又被实际遵守的一种状态。从法理学上讲，一个国家的法治体系是由法律制定和法律实施两方面内容构成的。法律制定解决的是法律应然的问题，法律实施解决的是法律实然的问题。应然是前提、是出发点，实然是目的、是落脚点，二者有机统一、相辅相成构成完整的法治体系。正如习近平总书记所说：“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成，单靠哪一个治理国家都不行。治理国家，制度起根本性、全局性、长远性作用。然而，没有有效的治理能力，再好的制度也难以发挥作用。”总书记还进一步指出：“相对而言，我们在不断提高国家治理能力上需要下更大气力。应当看到，制度执行能力、治理能力已经成为影响我国社会主义制度优势发挥、党和国家事业顺利发展的重要因素。”改革开放30多年来，我国法制建设取得巨大进步，已制定法律250余件、行政法规780余件、地方性法规8600余件，社会主义法律体系已基本形成。无论是按照完善法治体系结构的要求，还是从我国法治建设的现实需要和发展趋势来看，我们都面临由“法律制定为中心”向“法律实施为中心”转移，由“刀制”（法制）向“水治”（法治）转变的战略任务。

作为实现法治的保证性环节，法律实施是由法律遵守、法律适用、法律监督构成的有机体系。而法律适用作为法律实施的重要环节，是指在法律未被实际遵守的状态下，由有关国家机关通过行政执法和司法诉讼程序，将相关法律适用于具体案件，借助国家强制力保证法律得到遵守和实施的活动。简言之，就是我们常说的执法和司法活动。法律适用在法律实施中的作用之所以重要，是因为它是有关机关代表国家实施法律的行为，凸显了法治中 “治”的功能，具有规范性、强制性、有效性的特征。能否做到严格执法、公正司法，衡量检验的是一个国家依法治国的程度和能力，即制度执行能力、国家治理能力。因此说，强化法律实施，健全执法、司法等法律适用体系，坚持严格执法、公正司法，提高依法治理的系统性、权威性和有效性，确保法律正确、全面、有效实施，是全面推进依法治国，建设法治中国的当务之急，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的关键所在。

鉴于以上理论认知，结合司法实践和自己的一些思考，本文拟就影响法律实施特别是法律适用的几个具体问题，谈一些粗浅认识和建议。

一、强化行政执法，实现执法与司法互相匹配、有效衔接、良性互动，是完善法律实施体系的客观需要

目前我国法治建设面临的突出问题，是有法不依、执法不严、违法不究的现象大量存在，致使许多法律得不到自觉遵守和有效实施。大家知道，我国80%以上的现行法律是由国家行政机关来执行的。在现实生活中，公民和法人的生活、生产、经营和文化、社会活动，主要是在相关行政法律法规和行政执法机关的管辖、规范和保护下运行的。因此，国家对经济、文化、社会和环境等方面的依法治理，首先应当是行政执法的治理，而且这种治理不仅是大量的，也应当是常态的、有效的。在依法治国、法律实施的体系中，行政机关严格执法无疑是首要环节、主要内容和基础性工作。行政执法是否规范、是否到位，不仅关系其本身效能的发挥，而且关系法律实施体系的完善和整体功能，直接影响司法裁判的尺度把握和效能发挥。这是因为，行政执法与司法诉讼同处一个法律实施体系之中，二者分处法律适用的上游和下游阶段，具有很强的关联性和互补性，必然存在相互匹配、衔接和互动的关系。

正因为如此，人民法院审理的司法诉讼案件，绝大部分都会涉及行政执法问题。不仅是行政诉讼案件，民商事案件涉及的行政执法问题更多，诸如婚姻家庭案件、财产纠纷案件中的身份和权属登记问题（虚假登记、违法登记或该登记不登记等），房屋征收拆迁案件中的补偿标准问题，矿产、土地纠纷案件中的违法转让问题，房地产开发和工程承包案件中的“先建后批”、违法转包、违法出售、“一房二卖”问题，金融借贷案件中的非法吸储、高利贷问题，合同纠纷案件中的产品质量、假冒伪劣、违法经营问题，等等。这些问题如果在行政执法阶段没有规范好，没有得到解决，必然会对司法诉讼中的主体资格、行为效力、法律责任承担等问题造成不利影响，有的还对法院查明和认定事实造成困难。不仅增加了司法的难度，而且会影响司法的质量。比如，一些未经国家登记，违法转让矿产、土地的案件，本来应当依法判决转让行为无效，但考虑到连锁反应和维稳问题，只能按既成事实，迁就违法，就事论事。又如，好多房地产开发和建设工程承包合同纠纷中都存在“阴阳合同”问题。按规定是应当认定经过报审登记的“阳”合同有效，可双方实际履行的往往却是未经报审登记的“阴”合同，这样就给法院认定事实、适用法律造成很大难度，等等。这里面暴露和反映的都是行政监管、执法不力的问题。这就好比一条河流，源头污染的问题没解决，流淌过程中污染的问题没解决，到了下游或出海口再来治理，恐怕为时已晚，问题成堆，积重难返。重结果治理，轻源头治理、过程治理，恐怕是目前法律实施在体系结构上的最大缺陷和突出问题。

因此建议，切实加强行政执法体系建设，加大行政执法力度，强化行政执法效能，解决好一些行政机关执法不规范、不到位、不作为的问题，切实筑牢对违法行为治理的第一道、第二道防线，不要等到问题成堆、积重难返，再靠司法诉讼这最后一道防线来解决。并应从完善法律实施体系和依法治理布局的角度，在严格司法标准，确保公正司法的同时，切实加强行政执法与司法诉讼的相互匹配、有效衔接、互相配合、良性互动，把上游执法与下游执法，源头治理、过程治理与结果治理有机结合起来，构建完整严密的法律适用体系，以促进法律正确、全面、有效实施。

二、明确法律适用标准，统一执法裁判尺度，是保证法律正确实施的内在要求

强化法律适用，确保法律实施，关键要做到严格执法，公正司法。但是，何为严格、何为公正，应当有具体、明确、统一的标准。而且这个标准应当是就法律适用的对象而言，是就案件而言、裁判而言，不能只是原则上的笼统要求。正如习近平总书记所讲：“要让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”

说到法律适用的标准，应当也是明确的，那就是法律的规定。但是大家都知道，目前我国实行的是单一的成文法立法体制。成文法的优点是规范性强、统一性强，比较严谨，适用范围广，但其不可避免的缺点是存在一定的滞后性和较为原则、概括，不够具体。司法实践中，作为法律适用对象和客体的案件，却是具体的、复杂的、纷繁多样的，有些还是现行法律中没有涉及到的新情况、新问题。这样一来，在法律适用上就很难避免由于适用法律的有些标准和尺度不具体、较笼统，不同的司法机关、司法人员，对同一案情形成不同的认定，同一法律产生不同的理解，加之考虑社会效果、维稳因素和自由裁量等原因，造成“同案不同判”、“同法不同执”，或者在不同地区、不同机关，对同一法律的执行标准和裁判结果大相径庭的问题。法院的有些案件，即使上了审委会也会有几种意见，争论半天也难以统一认识。尤其值得研究的是，按十八届三中全会的改革要求，法院要逐步实现“让审理者裁判、由裁判者负责”，向法官独立审判过渡。由于法官素质参差不齐，认识水平和司法能力的差异，“同案不同判”的问题可能会更加凸显。既然在法律适用的执法、司法活动中都面临如此问题，那么在公众认知、社会评价方面，对同一案件、同一裁判评价不一、意见相左，众说纷纭就更是不可避免了。这样一来，对有些案件的执法行为、裁判结果是否公正，就成了说不清的问题。

法律适用标准不够具体、不够明确，不仅增加执法司法难度，影响执法司法质量，不利于法制统一，影响法律实施的正确性、有效性，而且直接导致社会舆论、公众评价不一，影响执法司法公信力提升，是保证法律实施必须解决的一个突出问题。

为此提出如下建议：（1）按照科学立法的要求，进一步加强和完善立法，一是加强对新情况、新问题和立法需求的调查研究，尽快弥补空白领域的立法，做好相应的立、改、废工作；二是改进立法方式，制定法律在内容上和条文上尽可能细化、具体，增强确定性，减少含糊性，避免引起歧义理解，扩大内涵，缩小外延。（2）改革立法体制，建立成文法为主判例法为辅的立法体制，将最高人民法院发布的典型案例作为成文法的补充，上升为法律渊源。因为判例具有标准具体、针对性强、比照性强、操作性强的优点，而且相对成文法制定更为灵活、便捷，也较少产生歧义，有利于法律及时、有效实施。（3）加强司法解释工作，针对法律适用中出现的新情况、新问题和热点、难点问题，加强调查研究，及时出台适用法律的具体意见。（4）在法律不够完善，对有些问题尚无法律规定的情况下，正确把握执行法律与执行政策的关系，学会用政策解决问题、处理案件，但应加强请示汇报，加强具体指导，适当控制范围，防止各自为政、随意执法。（5）上级执法、司法机关要加强对法律适用问题的调查研究，及时解决发现的问题，纠正适用法律方面的偏差，做好统一执法尺度，维护法制统一的工作。

三、在加强司法监督的同时，切实维护司法权威，是确保法律有效实施的重要保证

司法作为法律实施的重要途径和保证手段，是一种以国家强制力为后盾的职权行为。司法权是一种国家权力，是不容挑战的权力。司法机关行使这种权力的职能，不仅体现在维护和保障合法权益上，同时也要体现在惩治违法、强制当事人履行法定义务上。从司法的规律上讲，诉讼从来就不是一种双赢的博弈，让当事人都满意，也不是正确适用法律的标准。因此，在司法实践中必然会出现一种现象，法律的规定、裁判的结果与部分当事人的利益发生冲突，不被认可，不被接受，即使司法行为、裁判结果是依法的、公正的，一些只讲权利不讲义务的当事人或者由于举证不力承担败诉责任的当事人，也会缠诉、闹访，拒不执行生效裁判，有的甚至拒绝签字、大闹法庭、当庭撕毁裁判文书。加之，一些媒体随意评论司法个案，不时发表不实报道和不负责任的评论，互联网更成了一些人发泄不满、甚至造谣诬蔑的平台。这些现象不仅严重损害司法权威，直接影响法律实施，而且对我们建立司法公信造成严重阻力和很大的负面影响。

一些同志和部分舆论认为，司法权威差、公信力低，是执法不严、司法不公造成的。我认为这话只说对了一半。现实中存在的执法不严、司法不公问题，甚至是司法腐败现象，确实对司法权威和司法公信造成严重损害，确实应当引起我们的高度重视，必须采取最坚决的态度、最严厉的措施，加大力度加以克服和解决。正因为如此，我们才要进一步加强法律监督、司法监督、执法监督，进一步畅通人民群众依法申诉、反映合理诉求的渠道，进一步坚持有错必纠原则，强化依法纠错的功能，同时对执法、司法人员中的“害群之马”严厉查处、坚决清除。这样做的目的，不仅是为了保证法律正确、有效实施，同时也是为了维护司法公信和权威。但是，我们也决不允许因为个案的问题、少数司法人员的问题挑战司法权威、否定司法权威。这是因为，司法权威不是哪个人的权威、哪个单位的权威，而是国家的权威、制度的权威，不能因为个案、个人的问题就藐视和挑战国家的、制度的权威，这是其一。其二，公正与权威不是零和关系，在现实生活中，并不是公正了就自然会有权威，反之也不是有了权威不公正也公正了。公正是权威的基础和内涵，但公正的实现也必须借助权威，靠权威来保证；权威得不到维护，公正也很难实现。只讲公正不讲权威，公正很难确立；只讲权威不讲公正，权威就没有基础。其三，在一定意义上讲，公正是相对的，是靠权威来维护的。或者说程序公正是绝对的，实体公正是相对的。尤其是在目前有些法律尚不完善、法律标准不够明确具体、案情复杂疑难、当事人双方混合过错互有违法、有时面临法律冲突、司法机关内部意见不一、社会舆论众说纷纭的情况下，案子怎么判才算是公正？只能看是否经过了严格的法定程序，是否最大限度地接近了客观事实，是否在认定事实和适用法律上选取了最大公约数。如果符合了这些要求，审判机关作出的判决就是正确的，尤其是上级法院的终审判决和再审判决，就必须得到尊重。否则，司法的既判力和终局性就无法实现，终审不终、信访不信法，甚至最高法院都再审终审的案件仍然缠诉不已、闹访不止的现象就会继续蔓延。司法作为法律实施重要手段，作为国家治理体系和治理能力重要组成部分的功能作用就难以发挥，国家的制度和法律秩序就无法维护。

为此，提出三点建议：一是在理论层面一定要厘清和正确把握司法公正与司法权威的关系，坚持二者辩证统一、互为条件、相互依存、相辅相成的理论认知，防止简单片面、非此即彼，陷入“鸡生蛋还是蛋生鸡”的怪圈；二是在实践层面坚持既要强化监督又要维护权威的原则，在强化监督、依法纠错，从严要求司法队伍，坚决清除“害群之马”的同时，必须旗帜鲜明、理直气壮的维护司法权威，坚决保证和支持司法机关在党的领导和人大监督下，依法独立行使职权，帮助司法机关排除方方面面的干扰和影响，保证和促进其严格执法、公正司法；三是在评价层面要坚持法律标准，维护司法权威，坚持正确舆论导向，严格新闻报道纪律，防止个案炒作、随意评论，搞“舆论审判”，尤其要防止个别人借助媒体和网络曲解法律、恶意炒作、发泄不满，挑战司法权威。

（作者单位：内蒙古自治区高级人民法院）