随着“四五”改革纲要的出台、改革试点省市工作方案的公布，司法改革进入实质性的操作阶段。与司法责任制改革密切相关的审判权力运行机制怎么改？一些法院积极尝试、探索，争相推出了形式多样的改革举措，形成了许多值得借鉴的经验和模式，但也都不同程度存在着要素定位、效果评价、新旧体制衔接等方面的迷惘与困惑。
临河区法院作为自治区基层法院案件受理数最多的法院之一，面对案多人少矛盾突出、工作人员积极性不高、积压案件攀升的困境，在深入调研、综合考量内外部环境的基础上，立足于地区经济社会发展和院内实际情况，坚持依法、稳妥、管用的原则，主动请缨，大胆创新，推行了以审判长、执行长负责制为核心的审判权力运行机制，被自治区高院列为全区首家改革试点法院。
该项改革从今年4月份开始酝酿、筹备，7月上旬正式启动。运行几个月来，审判、执行人员工作热情高涨，各项业务指标呈现“止跌回升”的喜人态势，收结案件比实现了正向增长。上半年，案件总量同比增长82%，结案率仅57.8%。改革启动以来奋起直追，7月、8月、9月、10月分别结案909件、1079件、1671件、1753件，环比增长3.4%、18.7%、54.9%、5%，结案率提高到76.2%。同时，办案质量、效果各项指标相比上半年均有较大提升，其中改发率下降0.2个百分点、调撤率上升3个百分点、服判息诉率上升4个百分点，有效扭转了依靠行政命令刚性推动工作的被动局面，成效显著。但是，不可回避的是，在一些具体操作的突破上，仍然存在着一些困难和问题。
下面，从我院推行审判权运行改革出发，结合当前司法改革的框架设计要求，作一些探讨和思考，以期与正在实践者交流。
一、关于审判权运行基本组织管理形式的问题
受现行司法体制和法律规定的框定，审判权力运行在各业务庭建制下，以独任制、合议制的审判组织形式开展审判工作，形成审判权与行政权混同、案件内部层级审批的模式。在这次改革中，我们借鉴企业项目团队作业的模式，弱化业务庭局建制及其功能，建立起以审判、执行团队为组织形式的管理和运行机制。从实践运行看，显现出较大的优越性。具体是：1、审判、执行团队与独任审判制、合议庭制这种法定审判组织形式更加贴近和契合，体现专业化特点，虽然审判长、执行长肩负一定的行政管理职能，但与原庭长（局长）相比，更能突出审判长在审判运行中的主导地位和独任法官、合议庭的主体作用。2、审判、执行团队按照“1+2+2”标准模式组建，即1个审判长（执行长）、2个审判员（执行员）和2个书记员，自然地将庭长、局长拉回到审判、执行一线，他们与审判员、执行员一同办案，充实了审判、执行一线力量，增强了审判亲历性，审与判结合得更加紧密。3、审判、执行团队与原庭局相比，人数少、运行灵活、效率高，尤其是通过双向选择组合，团队成员紧紧拧成“一股绳”，形成“一荣俱荣一损俱损”良好氛围，类似于从“土地承包到户”，变成案件“承包到团”，审判、执行人员工作积极性和热情大大提高。
当然，这是我们在尝试改革和其它配套改革措施逐步落实过程中，为理顺法院内部关系，优化审判权力运行机制，采取的一种组织和管理形式。现在看来，形成了业务庭局建制与审判、执行团队“双轨”运行的格局。一方面，按照组织法的规定保留业务庭局建制，依然由人大常委会任免庭局长；另一方面，审判长、执行长主要依照“审裁统一”的精神和诉讼法的相关规定从法院内部选任产生，这显然是一种过渡性机制。从各地法院的实践看，深圳市福田区法院审判权运行改革是设立团队的模式，佛山市中院的审判长负责制是在现有审判庭建制下进行的。随着司法人员分类管理、法官员额制等司法改革措施的推进，是否要打破业务庭局架构的建制，还是在基层法院可以选择团队模式，在上三级法院仍保留业务庭局建制，这是改革中所面临的一个重要课题，最终还要由顶层设计做出选择。
二、关于团队构建及其人员组成的问题
团队的设立和构建其中一个重要考量是是否能够使案件繁简分流、审理专业化、工作量均衡、人员素质与业务难度相适应，通过有效整合现有资源，推动案件与人员的合理匹配，促进业绩评价公平、科学，尽可能地实现法院整体效能、效益的最大化。根据这样的指导思想和原则，我们组建划分了31个团队，其中：院机关审判团队17个、基层法庭审判团队6个、执行团队7个、业务绩效考核团队1个，具体是：首先，把好入口关，设立立案团队；同时，将诉前、诉讼保全案件集中，设立保全团队1个，保障保全行为实施的及时性，减轻业务团队压力。其次，在院机关按照专业化的思路，设立刑事审判团队2个，婚姻（继承）家事审判团队2个，借款合同审判团队1个，民事审判团队2个，商事审判团队1个，交通事故和劳动争议审判团队2个，行政审判团队1个，审判监督团队1个。第三，针对案件数量多、简单的类型化案件，设立审前调解、司法确认、小额速裁团队2个和城市建设审判团队1个，将人民调解员吸收到团队中开展审前调解，调解成功的，由审判员直接确认；调解不了的案件，即时送达相关法律文书，审判员开庭审理、宣判，实现了诉调对接的无缝隙，使案件在一个团队内就能得到全方位服务和解决，这是我们在改革中完善诉调对接机制的首创之举，受到人民群众的一致好评。第四，为了工作量的均衡，审判监督团队加入部分借款合同案件，将执行异议由行政审判团队审查，也体现了裁决权与实施权分离原则。第五，对基层法庭审判团队的考核，引入当地党委、政府第三方评价机制，既适应了巡回审判的要求，又促使各团队在保障大局中更加主动服务、积极作为。第六，执行团队实行城区案件随机分、农村案件包片负责的方式；另设执行局长和综合协调组，负责执行款物管理、委托拍卖、车辆管理、集中行动等事宜。从运行看，这种模式案件从诉前调解到执行每个环节有条不紊，业务工作量、强度及类型案件划分细致明晰，为业务素质层次不齐的审判、执行人员找到对应、适合的团队组合起到了良好的指引作用。在团队案件划分、确定中，专业化兼顾工作量是基本的原则和标准，遇到的最大难题是，性质不同的案件和性质相同但类型不同的案件，如何来确定难度系数？从本质上说，每个案件都有特殊性，单一用难度系数为基础确定工作量，不尽科学、合理，但为了均衡工作量，保证业绩评价的公平性，我们尽可能以实践中大家认同的各类案件难度来确定，在评价指标和奖励数额上也作了差异性的调整，尽可能实现各团队和人员付出与所得相一致的目标。
在人员配比方面，充分考虑现有人员素质的差异性和改革的稳妥性。一方面，审判长、执行长的产生实行转任与选任相结合。18名业务部门正职直接转任审判长、执行长，其余13位审判长、执行长通过自愿报名、资格审查、竞职演讲、民主测评、考察、公示、确认等程序产生。另一方面，团队组成人员实行双向选择，尽可能使团队组成人员“你情我愿”；双向选择没有确定岗位的人员，院内统一调剂工作岗位。由于选任、选择程序严谨、公开透明、思想工作及时到位，在人员岗位密集调整的情况下，没有传出一丝不谐杂音。这一措施，切实扭转了审判、执行人员因工作压力大而“逆向选择”的局面，一些因年龄等原因退居二线的资深庭长及行政部门工作的法官回归到审判、执行一线，年轻干警积极投身到司法辅助人员行列，实现了人员的“正向流动”，“审判人员对新分案件推三阻四”的现象彻底杜绝。
从长远来看，随着法官员额制的实行和职业保障的落实，法官精英化成为必然，业务庭局建制或团队模式下的案件划分以及人员的选择考虑因素比较单一，设计、操作会更加容易。同时，我们认为，在目前配套机制没有赶上、人员素质差异较大、案件不断攀升的情况下，以上做法作为过渡，还是非常必要的。
三、关于各层级组织和人员审判职权配置的问题
审判职权配置是完善司法责任制的核心，实践中就是要解决“放权到什么程度”。从院内工作实际出发，我院选择了审判长、执行长负责模式，对审判、执行相关职权进行了认真梳理，形成了具体的操作流程。首先，将重大、复杂、疑难、敏感性、群体性及新类型等案件单独剥离出来，由院级业务分管领导、院长和审委会按照相应权限严格把关，确保该类案件能够依法、稳妥处置。同时，强化团队审判运行基本单元的职责，除依法应当提请审委会讨论或报请院长、院级业务分管领导审批的案件和事项外，其他案件和审判、执行事项均由团队依法独立办理。其次，明确审判长、执行长的主导地位，其既是团队行政管理者，又是审判、执行活动的组织者和关键问题的掌控者。团队其他成员依法行使审判、执行权力或执行相关事项。对适用简易程序的案件，以调解、撤诉方式结案的文书，由独任审判员签发，作出裁判的文书由审判长签发。审判长对裁判结果持不同意见的，有权建议将该案转入普通程序审理。对适用普通程序的案件，法律文书由审判长统一签发，审判长对裁判结果持不同意见的，有权建议院级业务分管领导召集审判长联席会议讨论该案件，意见还不统一的，审判长可以建议院级业务分管领导提交审委会讨论。第三，院长及院级业务分管领导职权，原则上除法律规定和重大、疑难、复杂案件外，其他案件审批权一律下放，重点做好几项工作：一是参与审理、协调分管团队的重大、疑难、复杂、敏感性、群体性案件；二是召集并主持审判长、执行长联席会议，对拟提交审委会案件进行过滤；三是对院内制定的业绩目标完成情况进行督查；四是作为信访包案领导，帮助团队处理信访案件；五是把握和平衡团队之间类型案件的统一裁判标准；六是统筹、协调党政事务，负责纪律作风、廉政建设。通过这样的权力配置，审判权较大幅度下放，一方面，“审与判”进一步统一，独任审判和合议庭机制得到充分发挥，法官职业尊荣感得到增强；另一方面，审判人员、审判长“依赖领导把关”的心理消除，对裁判结果的把握和法律文书的审核都极度认真，生怕出现差错，案件质量和效率显著提高。
审判长、执行长负责制的权力配置介于以往院长、庭长签批案件和主审法官、合议庭办案责任制之间，为什么没有选择一步到位，直接推行主审法官、合议庭办案责任制，还要由审判长、执行长把关，还要将一部分案件剥离，还要设联席会议？主要基于两方面的考虑，一是作为中西部地区基层法院，审判、执行人员综合素质参差不齐、专业技能和水平不高是现实问题，不可能短时间内解决，审与判完全统一是目标，但决不能以司法公信力为代价，主审法官办案责任制的推行还需要渐进的过程。二是近年来案件数量持续高位攀升、群体性纠纷不断、案件复杂性和敏感性增强、信访维稳压力大，化解社会矛盾、服务大局仍是人民法院必须要肩负起的重要责任，对敏感性、群体性案件的把握，还需要在党委的领导下诸多方面的协调和支持，作出依法、妥善的处理或解决。
需要说明的是，我院以执行长负责制的形式将执行权运行也纳入整体改革中一同探索，深圳市福田区法院虽然称审判长责任制，但方案和实施中也都包含了执行活动过程，佛山市中院审判长责任制仅限于审判活动。经过一个时期的运行，我们感到执行长负责制效果显著，很有必要。一是执行权虽然具有行政权性质，但也包含执行裁决权等司法权性质，同样也面临着行政色彩浓厚、监督弱化等问题。二是团队作战的方式非常符合执行工作的特点，灵活、机动，更有利于提高执行效率。我院改革前月均执结案件160件左右，改革后月均执结案件增加至290件左右，执结率提升了16.4个百分点。因此，尽管“四五改革纲要”中并没有将执行权运行纳入范围，但作为目前法院工作的重要组成部分和“老大难”问题，我们建议在探讨审判权运行机制的同时，也应当摸索一套符合执行特点的运行模式。
四、关于评价体系、激励机制和责任承担的问题
针对改革后各团队相对独立、审判执行权高度集中、法院管理结构扁平化的新特点，考虑到团队业绩评价的重要性，我院组建了业务绩效考核团队，该团队全面负责各团队案件质量评查、庭审评查、审限跟踪、业务指标运行态势分析和审判管理通报等工作，并将日常监督全部纳入目标绩效管理考核中，使评价结果的基础更加扎实、可靠。根据上级法院绩效管理考核办法，结合各团队业务特点，经过全院上下反复讨论、磨合，制定了操作性强、考评直观的业绩考核细则，其中业务绩效占考核总分70%，综合管理绩效占30%。按照案件类型、复杂程度，参照前三年的数据，每个团队办案数量、质量、效率和效果等方面指标设置分值各有差异、不尽相同，尽可能做到客观、公正的评价。在区委、政府的支持下，我院出台了团队绩效考核奖励办法，依据绩效考核结果，对超过基础分值的给予绩效奖励，对工作中有特殊贡献或突出成绩的，另行奖励，切实调动各团队人员多办案、快办案、办好案。同时，切实加强审判监督管理，推行审委会成员评查发改、引发信访案件制度和审委会定格制度，院长根据审委会决定提请监察室按规定处罚并通报；对我院原有违法、差错办案责任追究办法进行了修改、细化，明确责任追究的范围和主体，对出现违法及差错案件的，实行“双罚”制，既扣除其所在团队分值，又处罚过错人。
通过三个月的运行，还存在一些问题，一是案件增速过快，依据往年测算制定的考核指标与这一段改革运行有一定的出入，拟年底后进一步修订考核细则。二是目前我院绩效奖励主要来源于区委、政府的政策支持。随着法官员额制的实施和法官待遇的提高，这方面将有制度保障。但我们建议，在提高法官工资待遇的基础上，仍需要有类似绩效奖励的激励机制作为支撑，但数额不易过大。三是尽管制定了细致、系统的责任追究体系，有些规定操作性差，执行中依然“失之于宽、失之于软”，作为司法责任制改革，这是重心，下一步我们将进一步探索和加大落实力度。“四五改革纲要”提出，建立法官惩戒制度，在省一级设立由法官代表和社会有关人员参与的法官惩戒委员会，这对推动司法责任制有重要的现实意义。
五、关于营造改革外部环境和提升内部认可度的问题
这次改革实践再次证明，任何一项改革绝不能闭门造车，必须发动各方面的资源共同推进，尤其是当地党委的支持力度非常重要。有改革意向后，我们就与上级法院和区委的主要领导进行了沟通，得到首肯后，4月中旬，我院全体班子成员与市中院一名领导和区委两名常委一起到深圳市、佛山市两地法院进行了实地考察。5月6日，市中院党组召开会议研究通过了改革初步方案，并上报自治区高院。6月6日，区委政法委牵头，组织人大、政协及乡镇、办事处、国营农场等相关人员参加，召开了重大决策风险评估会。6月9日，自治区高院召开党组（扩大）会议，专题听取、讨论我院改革，并将我院列为全区改革的试点法院。6月21日，区委召开常委（扩大）会审议、通过了我院改革的总体及配套方案。从4月初提出设想到7月7日全面启动推开，仅用了3个月时间，出乎意料的顺利。在内部环境营造方面，首先，在班子内部达成思想共识，院党组多次召开专题会议研究改革事宜，充分估计推进改革过程中可能出现的阻力，做到谋定而后动。其次，在全院开展改革大讨论，院长与班子成员多次与庭长和审判一线干警谈话、交流，探讨改革的细节，征求意见建议。第三，每一项制度的起草、出台都反复征求干警意见建议，尽可能将各方意见建议融入到制度中，提高内部人员的认同度，保证改革措施落实的自觉性。
这次审判长、执行长负责制改革涉及组织形式的变革、人事调整、绩效奖励等诸多重大问题，上级领导机关和各方面的鼎力支持是关键。随着司法改革步伐的加快，特别是“省以下人财物统一管理”的落实，人民法院如何在新的体制下适应和把握好与当地党委、人大、政府及其他相关部门的关系，将是我们面临的新问题。但坚持党的领导，主动接受人大和各方面监督，维护社会公平正义，保障和促进地区经济社会科学发展，是人民法院始终应当坚守的原则和目标。
作者单位：巴彦淖尔市中级人民法院