呼伦贝尔大草原有“北国碧玉”、“牧草王国”之美誉，它不仅是我国最优质的天然牧场和畜牧业生产基地，而且也是祖国北疆重要的生态屏障。近年来，无序的开采和掠夺性经营使美丽的呼伦贝尔大草原遭到了严重的破坏，亟需法律规制予以保护。

一、谁动了绿色草原

（一）呼伦贝尔草原的破坏现状 呼伦贝尔市草原面积约1.49亿亩，占全区草原总面积的13.1%。其中，天然草场面积1.26亿亩，天然草场面积占草原总面积80%，主要分布在新巴尔虎左旗、新巴尔虎右旗、陈巴尔虎旗和鄂温克族自治旗这四个牧业旗（简称牧业四旗），人均占有草原面积1484亩。另有一部分草原分布在半农半牧的阿荣旗、莫旗、扎兰屯和鄂伦春旗。近年来，破坏草原的违法犯罪行为高发，据呼伦贝尔市草原管理部门统计，2011～2013年全市发生破坏草原违法案件624件，其中违法开垦草原案件476件，非法采集草原野生植物案件105件，非法征收征用和临时占用草原18件。而三年内，呼伦贝尔市草原破坏面积分别达到3496.07亩、2374.04亩和8370.53亩，这造成草原急剧退化，生态环境日趋严峻。

（二）草原生态破坏的违法行为

1、违法开垦草原。违法开垦破坏草原案件在我市呈现不同特点，在天然草场比较集中的牧业四旗，违法开荒案件较少，但破坏草原的面积较大，如2013年鄂温克旗草原监管部门发现四起违法开荒案件，开荒面积达到5600亩，占2013年非法开荒破坏草原8370.53亩的67%；而发案比较集中的是在扎兰屯、莫旗、阿荣旗和鄂伦春旗这四个半农半牧的地区，因这些地区草原特点不连片，分布在林间、地头。而违法开垦者利用管理部门难于发现的“拱地头”方式，“蚕食”草原，且开垦的地点不集中，分散在农田的周边，开垦草原面积不大但逐年进行。这类违法开垦草原的违法案件，已经占破坏草原案件的90%以上。

2、非法采集野生植物。非法采集草原野生植物是近年来破坏草原越来越重要的因素之一。呼伦贝尔广袤的天然草牧场，生长了非常珍贵的野生防风、白芍、柴胡等多种中草药材。随着野生中草药材价格的上涨，每年的春季和秋季一些不法分子开始有组织的挖掘，他们有骑摩托车、有开着汽车到草原挖掘药材，挖掘过后不到50厘米就是一个土坑，不仅使很多珍贵的野生物种濒临灭绝，也严重的破坏了草原的生态平衡，给牧业生产和牧民的生活造成严重的威胁。

3、违法开发旅游景点。近年来，呼伦贝尔草原生态游已经在全国乃至世界名声大噪 。据陈巴尔虎旗旅游局统计，仅陈巴尔虎旗2013年就有旅游景点达120多个，这些旅游景点，不仅占据水草最为丰美的地段，也占用了大量的天然草场。据不完全统计近三年来，每年来自全国各地的旅游人数有三千多万人次之多，游客贴近草原感受自然的同时，对草原的踩踏破坏也是非常惊人的。

4、非法采砂、取土。呼伦贝尔草原植被非常脆弱，薄薄的植被下即是沙层。据呼伦贝尔草原管理部门反映，挖沙、取土破坏草原案件时有发生，但由于此类型案件多以季节性、流动性、分散性为特点，加之草场面积大，监管人员有限，设备落后等因素，使草原监管难度加大，往往是事后发现，取证困难，即便发现一般多以罚款方式处罚为主，即便限定期限对草原植被恢复，但罚款过后，被处罚人下落不明，往往无法执行。

5、工业开发破坏严重。草原工业化开发，严重影响了草原对地下水资源的需求。虽说呼伦贝尔境内有三千多条河流，但呼伦贝尔草原却处于干旱半干旱地区，降水稀少，环境生态脆弱。地下水被排干和地表径流被截断的直接后果，使地表植被的退化和草原的消失。在呼伦贝尔草原的上游区域，建有国有五大发电集团的华能集团投资修建的红花尔基水库。红花尔基水库是火电企业首次大规模直接修建水库供煤电工业使用，将海拉尔河的支流伊敏河从中截断。对于下游的呼伦贝尔草原来说，亦影响深重。

二、草原违法行为的法律规制不足 针对大量破坏草原的行为，近年来呼伦贝尔市委、政府及草原监管部门加大了监管力度，使此类案件有了一定程度的遏制，但在法律规制不足、执法理念、执法措施落后等多方面的问题：

(一)法律理念过于陈旧

1、重行政处理、轻刑事惩罚。据呼伦贝尔草原管理部门的统计数据显示，每年都有两百件左右破坏草原案件的发生，均以草原管理部门处罚而结案,而按照刑事案件移送公安机关的案件非常少。从近三年来全市两级法院统计数据显示,2013年新巴尔虎左旗有1件;陈巴尔虎旗1件;这两件案件被告人都提出上诉,因此一审判决还都没有发生法律效力。最高人民法院2012年出台了《最高人民法院关于打击破坏草原刑事案件适用法律问题的司法解释》后,鄂温克旗草原管理部门于2013年将破坏草原案件移送至公安部门进行刑事侦查，目前正在侦查当中。

2、重草原经济价值、轻草原生态价值。中国工程院副院长旭日干发表的《草原牧区工业化战略有待深思》的文章这样说:草原牧区工业化推动了地方经济的发展,企业集团也获得了高额的利润,但也使草原牧区付出了不可估量的生态安全代价。露天矿的开采破坏的不仅是草原植被,更严重的是破坏了底下的水资源。当前，呼伦贝尔地区煤电开发，已经成为呼伦贝尔支柱性经济产业；各类金属矿业还在不断的开发当中，这无疑严重的破坏了草原生态平衡。

3、重事后救济、轻事前预防。破坏草原案件连年发生,尤其是每年春季采集草原野生植物案件,发现就罚，罚了还出，形成屡禁不止的态势，个别地区愈加严重。针对采挖后对草原的破坏，相关部门没有建立有效彻底杜绝的有效机制，事前预防也显得力不从心。

（二）法律制度尚不健全

1、法律规定较为模糊。在2012年最高人民法院发布《关于审理破坏草原刑事案件应用法律问题的解释》之前，草原管理部门针对破坏草原的行为，一般都是依据《中华人民共和国草原法》和《内蒙古自治区草原管理实施细则》的有关规定进行行政处罚。但《草原法》对哪些破坏草原的行为构成刑事犯罪界定非常模糊。

2、罪刑设计存在缺陷。如《草原法》第六十六条规定：非法开垦草原，构成犯罪的，依法追究其刑事责任；但对构成犯罪的情形界定不明确，所以草原监管部门对无论破坏多少亩草地，就只能罚款责令恢复植被，对被处罚人不予恢复的，草原监管部门也只能听之任之，一般都不予追究其刑事责任；最高人民法院于2012年12月20日颁布的《关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》第二条（一）开垦草原种植粮食作物、经济作物、林木的规定，在实际操作中，存在着开垦草原了，但并没有种植粮食作物、经济作物、林木的行为，该如何追究刑事责任没有明确规定。

3、立法衔接存在疏漏。《内蒙古自治区草原管理实施细则》第三十八条规定临时占用草原不足30亩的由旗县级人民政府草原行政主管部门批准；临时占用草原30亩以上500亩以下的，由盟行政公署、设区的市人民政府草原行政主管部门批准；临时占用草原500亩以上的，由自治区人民政府草原行政主管部门批准。这样的规定，给草原管理将带来非常严重的后果。一方面，“临时”如何理解无法界定，多长时间为临时？“占用”何种形式的占用为合法？改变草场性质的占用该如何处理？该《实施细则》第四十二条禁止采集、加工、运输、收购和销售发菜。此项规定仅指“发菜”，而不包括其他中草药材，执法中对采集其他中草药是否适用此条规定？

(三)法律实施严重不力

1、行政监管力度不足。据对我市牧区调研中了解到,2010年10月,国务院作出决定,在全国8个主要草原牧区实施草原生态保护补助奖励机制,中央财政每年将投入134亿元,主要用于草原禁牧补助、草畜平衡奖励、牧草良种补助和牧户生产性补助,为保护草原生态平衡起到非常积极的重要作用。但破坏草原案件仍然屡禁不止,一方面草原管理部门有限的人员和物资设备,管理1.2亿亩草原显得“杯水车薪”。破坏草原案件来源主要靠牧民和草原管护员的举报。但草原管护员每年4000元的工资,用于管理10万亩草场,显然力不从心。

2、行政管理依据不足。部分草原管理部门在巡查草原中发现破坏草原的行为,因为没有实施强制措施的法律依据,只能进行罚款或劝阻。被劝阻人员待管理人员离开后,继续实施破坏行为。除非法开垦草原的行为外,采集草原野生植物、采砂取土因存在季节性和流动性的特点,取证非常困难,这也是造成行政管理不足的重要因素。

三、加强草原生态保护的法律完善建议

（一）及时更新法律理念

1、加大刑事处罚力度。最高人民法院2012年出台了《关于审理破坏草原刑事案件法律适用问题的司法解释》，对破坏草原构成犯罪行为明确界定，这打击破坏草原违法犯罪提供了有力的法律依据。

2、强化事先预防机制。当前，呼伦贝尔市政府于2014年4月22日下发通告《关于严禁采挖收购运输草原野生药用植物的通告》，通告要求各旗市区政府公安、工商、农牧、环保、交通、食品药品监督管理要通力协作，联合作战，对无视法律在呼伦贝尔境内采挖、收购、运输草原野生药用植物的行为严厉打击。于此同时，建议由市委、人大和政法委建立公检法司及相关部门成立打击采挖收购运输草原野生药用植物犯罪联席会制度，对此类有组织违法猖獗的行为，一定加大打击力度，确保集中整治活动的顺利开展。

3、重视草原生态补偿。自2010年10月国务院作出草原生态保护奖励机制实施以来，已经补偿了三年，每年补偿给牧户的资金达143亿元，这项措施给草原植被的恢复、牧民生活的稳定意义非常重大。在国家加大补偿力度的同时，各级草原管理部门一定要加大对草畜平衡、牧草良种补助进行有效监督，使有限的资金得到合理的利用。

（二）大力完善法律制度

1、借鉴民族生态习惯法。逐水草而居的游牧生活，是生活在草原牧民的一种科学的生活方式，牲畜不同的季节需要不同的饲草。为了草原的恢复，牧民每年都有计划的留出夏营地和冬营地便于牲畜流动，以利用繁衍生息。因此，各级政府应加强公共草场的利用和管理，使牲畜能符合自然规律的生长。

2、修改《刑法》及相关的法律。对于破坏草原违法犯罪行为在刑法中并没有具体体现，仅在《刑法》第三百四十四条中规定了非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪;非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物、国家重点保护植物制品罪等相关罪名。由于草原野生中草药并没有列入国家重点保护植物名录，打击此类犯罪缺乏法律依据。因此，在刑法中应增设专门打击挖掘草原野生药用植物罪，并对具体挖掘的品种、数量和造成的危害进行明确界定，有利于预防和打击。

3、完善司法解释。最高人民法院下发的《关于审理破坏草原案件法律适用问题的司法解释》虽然明确了破坏草原的数量，但对“破坏”的具体情节不能仅限于种植农作物、经济作物等，应明确规定一旦挖掘就已经构成破坏草原行为，就应当予以打击。

（三）切实强化法律实施

1、加大法律宣传。保护草原生态利在当代功在千秋，也是生活在呼伦贝尔草原人的义不容辞的责任与义务。人民法院在审判工作的同时，有目的、有针对性的宣传《草原法》和最高人民法院的《解释》。通过巡回审判、选取破坏草原的典型案件邀请草原管理部门参加现场开庭，扩大庭审直播等方式，加强以案释法，提高执法人员的法律意识，形成有利于呼伦贝尔市贯彻落实“8337”发展思路工作的良好氛围。同时，对具有典型意义破坏草原的案件在媒体上刊播，并将有关保护草原的法律法规以及案例加以收集整理汇编成册，提供给草原管理和牧民群众，提高执法人员依法行政及牧民群众遵法守法的意识。

2、发挥司法建议功能。要结合呼伦贝尔实际，对贯彻落实“8337”发展思路过程中，涉及草原管理、草原生态建设领域出现的各种新情况和新问题，进行前瞻性研究，形成调查报告、情况反映等，及时向党委和政府汇报，向草原管理相关部门提出司法建议，积极为党委政府决策、制定规范性文件提供法律参考意见；对保护草原执法过程中存在的不规范的行为，要充分发挥行政审判白皮书的作用，引导行政机关依法行政，不断提高执法水平。

3、建立联动执法机制。要主动建立健全执法联动机制和上门服务机制。通过定期召开草原管理部门负责人座谈会、到草原管理部门走访调研、定期组织辖区内草原管理人员进行专题法律培训等方式，对草原管理中遇到的法律问题和难点进行分析研究，积极为草原管理部门重大项目提供法律咨询和引导。建立与地方党委、经济管理部门的工作联系制度和相应的协调机制，积极协调解决涉及“8337”发展思路的重大个案和重大事项，确保各项为“8337”发展思路提供司法保障和服务的应对措施得到有效落实。

作者单位：呼伦贝尔市中级人民法院