根据《全区法院围绕“8337”发展思路开展重点课题司法调研的通知》，阿拉善盟中院承担了“关于我区口岸建设相关案件执行疑难问题的司法调研”重点司法调研课题。承担本课题后，阿拉善盟中级人民法院组成了由通木尔院长担任主持人的10人课题调研组，并聘请了内蒙古财经大学法学教授作为本课题的指导教师。按照务实求真的原则，本课题组于2013年11月9日-13日、2014年4月13日-17日分别对二连浩特市口岸及呼伦贝尔市满洲里口岸建设及相关审判执行疑难问题进行了实地调研，调研期间与当地法院进行专题座谈，了解口岸法院涉外案件的审判实务，包括涉外案件的审判方式、审判模式、审判特点、典型案例等，同时走访了两地口岸办和地方支柱企业，了解两个口岸建设的情况以及企业进出口情况，并与两地口岸职能部门座谈，包括铁路车站、贸促会、经信局、外经贸局、政府法制办、国检局、海关、边防检查站等，了解各职能部门在口岸建设和发展中所发挥的作用，部门之间的协调互动作用，以及存在的问题。 

一、宏观谋篇：我区口岸建设的立法完善建议 

 满洲里口岸与二连浩特口岸是我国目前最大的陆路口岸，满洲里口岸以铁路口岸最大著称，二连浩特口岸以公路口岸最大著称，两个口岸对我国对外贸易的发展以及地方经济的发展均发挥了重大的桥头堡、经济带的作用。为民族地区的政治稳定，中、俄、蒙三国国际关系的稳定做出了巨大的贡献。二连浩特口岸以中蒙贸易为主，满洲里口岸以中俄贸易为主，但是，它们的功能定位并不完全相同。具体而言，两地口岸建设宏观方面存在以下问题： 

（一）财政转移支付制度亟待立法完善

在二连浩特口岸和满洲里口岸的调研中，普遍反映出来的一个问题是我国现行财政转移支付制度的合理性问题。认为现行转移支付制度不合理，已经影响到了口岸的进一步发展。对此，我们课题组进行了调研论证。

口岸是国家的门户，是现代经济发展的稀缺资源，对促进对外经济贸易和国际交往意义重大。我区二连浩特口岸和满洲里口岸是对外开放较早的口岸，这两个口岸对俄蒙有着得天独厚的地缘优势。北部与俄罗斯、蒙古国交界，边境线约4240公里，其中中蒙段3200公里，占我国与蒙古边境线4600公里的70%；中俄段1040公里，占我国与俄罗斯边境线4300公里的24%。内蒙古自治区既是“欧亚大陆桥”的桥头堡，拥有航空、水运、铁路、公路等多种运输途径与俄蒙互联互通，口岸资源丰富，区位优势明显。也是横跨“三北”，与国内八省区相邻，是东北经济区和环渤海经济带的资源腹地，可以说是向北开放，实施“走出去”发展战略的主要通道。此外，这两个口岸还拥有毗邻国家丰富的资源优势。随着我国经济的持续快速发展，矿产资源消费量逐年攀升，目前我国铁、锰、铜、锌、铝、铅等年消费量均居世界前列。矿产资源结构性矛盾日益突出，大宗矿产资源对外依存度不断加大。积极开发利用境外矿产资源已成为一项紧迫任务。而俄罗斯远东地区和蒙古国南部资源富集，是目前世界上“唯一尚未得到很好开发的自然资源宝库”，煤、铜、天然气以及木材等我国需求大的矿产资源储量巨大，开发前景十分广阔。俄罗斯的森林资源总蓄积量达到807亿立方米，是我国森林资源总蓄积量125亿立方米的6.5倍。

我区现有对外开放口岸18个，其中正常运行的有13个，包括满洲里铁路口岸，满洲里公路口岸，二连浩特铁路口岸，二连浩特公路口岸，策克公路口岸，甘其毛道公路口岸等。“十五”以来，随着国家西部大开发战略、向北开放战略和走出去发展战略的深入实施，内蒙古自治区口岸建设取得了长足进展，对外开放步伐进一步加快，有力地支持了全区经济的持续快速发展。据统计，“十一五”时期，我区口岸通关能力、设施建设等方面得到了改善和提高，口岸综合功能明显增强。口岸进出境货运量五年累计完成18725万吨，进出境旅客1860万人次，进出境交通运输工具403.8万辆(列)次，分别是“十五”时期的2.1倍、1.4倍和1.9倍。

目前，我国已进入十二五规划发展的中后期，能否完成口岸建设十二五规划既定的目标，2014年是关键的一年。在《内蒙古自治区商务发展十二五规划》中，对口岸经济发展所确定的发展目标是： “十二五”时期，口岸进出境货运量年均增长15%。但是，由于口岸建设“十一五”期间存在的问题，至今仍未得到有效解决，这将可能成为实现既定目标的障碍性问题。

1．口岸建设融资渠道不畅，资金来源单一。对口岸的基础设施建设的投入仅局限于国家和地方政府的投资补助及一定的收费补偿，企业投资和民间投资尚未真正启动，资金渠道单一，数量有限，无法满足日益增长的口岸建设和发展的需要。

2．尚未形成具有口岸特色的产业基础。目前全区口岸以进出口贸易为主，没有建立起属于自己的出口商品加工基地。尽管满洲里和二连浩特口岸加工业的发展也迈出了一些步伐，但口岸经济结构调整步伐缓慢，加工贸易所占比重不大。在二连浩特口岸的调研中，二连浩特市副市长谈到二连浩特的工业化发展问题时指出：二连浩特没有走过工业化的道路，现在产业结构的比重分别是：第三产业占68%、第二产业占30%、第一产业占2%。自主品牌和附加值高的产品出口比较优势不明显。“边境经济合作区”和“互市贸易区”运行效益一般，进出口加工园区建设进展缓慢。此外，影响口岸经济快速发展的另一个是运力不足的问题。铁路、公路和航空建设问题不能得到有效解决，就会使运力不足问题继续延续下去。

3．电子口岸建设的资金保障还没有完全落实。根据我国《电子口岸建设“十二五”规划》所确定的十二五目标：到2015年，电子口岸平台基础设施进一步完善，电子口岸平台通关、物流、商务功能进一步丰富，企业通关更加高效、有序、便捷，口岸综合执法和服务能力显著提升，符合国际“单一窗口”建设管理规则和通行标准、适应经济社会发展需要的中国特色“单一窗口”工程初步建成。但是，在调研中我们了解到，二连浩特口岸的电子口岸建设正在起步中，还没有初步建成，而满洲里口岸的电子口岸则正在建设中，还未最终完工。

上述问题的解决，均与我国目前实行的财政转移支付制度有关。所谓财政转移支付制度是由于中央和地方财政之间的纵向不平衡和各区域之间的横向不平衡而产生和发展的，是国家为了实现区域间各项社会经济事业的协调发展而采取的财政政策。它是最主要的区域补偿政策，也是世界缩小区域经济发展差距实践中最普遍使用的一种政策工具。它在促进区域经济的协调发展上能够转移和调节区域收入，从而直接调整区域间经济发展的不协调、不平衡状况。转移支付是政府把以税收形式筹集上来的一部分财政资金转移到社会福利和财政补贴等费用的支付上，以便缩小区域经济发展差距。财政转移支付制度的目的是使贫困地区能够达到全国性基本公共服务水准，即全国基本公共服务标准均等化，这一标准是全国公共服务和公共投资的最低标志。因此它是促进各区域公共服务水平的均等化、平衡各区域财政能力的有效手段。但是，我国自1994年实施分税制改革后，就开始采用了财政转移支付这样一种过渡性的财政政策，至今它仍然是一种过渡性的制度，期间很多专家学者呼吁尽快立法走向法治化，但是，始终未果。在当前的转移支付体系中，税收返还占据最大的份额，而我国税收返还计算方法不尽合理，税收返还额的确定明显是以承认各地区政府既得利益为特征的，采用的是基数法，这种基数法有利于调动高财政收入地区的积极性，但是却固化了财政包干制下所形成的财力不均的问题。在具体制度设计方面,中央与民族自治地方之间事权财权划分不明晰且缺乏稳定性,民族自治地方财政转移支付形式不合理、额度判定标准缺乏科学性、规模偏小、缺乏监督制约机制等。这些问题的存在直接影响了民族自治地方财政转移支付制度功能的发挥。

民族自治地方由于种种原因，目前仍属于发展较为落后的地区，地方财力不足，支大于收是民族地区普遍存在的问题。因此，我们认为应尽快结束这种过渡性的制度，通过立法来解决运用转移支付实现国家宏观调控和维护公平正义的问题。而且实现财政转移支付制度的法治化是西方各国的普遍经验。目前，我国每年约有四分之一的财政资金用于财政转移支付，但是，遗憾的是如此庞大规模的转移支付行为却无法可依。

结合我区口岸建设的实际情况，建议在财政转移支付制度立法中，首先,要切实体现“优待民族自治地方”的政策并落实财政分权的精神，加大对民族自治地方的财政转移支付力度。其次,要尽快制定和完善相关的法律及自治条例，充分落实民族自治地方的经济自治权。具体来说,可以依据国务院《实施＜中华人民共和国民族区域自治法＞若干规定》第九条、第十三条的规定在制定《财政转移支付法（条例）》时,将民族自治地方财政转移支付纳入该法中加以规范。

（二）口岸建设中的生态保护立法亟待完善

在调研中，我们了解到我区各个口岸的功能定位不一样，因此，在各个口岸建设十二五规划中所确定的目标各不相同。如二连浩特口岸在产业结构调整中根据多年来积累的经验，确定今后应重点发展第二产业（现第二产业占30%的比重），走工业化的道路。但是，发展第二产业亟待解决的问题有以下两个：

1.二连浩特水资源匮乏问题。二连浩特市地处北方干旱地区，水资源禀赋条件极差，境内无地表水，水资源的严重缺失是二连浩特市经济社会发展的首要制约因素。这样，就存在一个口岸经济发展与水利生态资源的开发、利用和可持续发展的问题。如何解决好这一问题，直接关系到二连浩特口岸经济社会与生态资源的关系协调问题。建议政府有关部门协同口岸处理好这两者的关系，如尽快解决好回水利用问题、利用遥感技术对地下水资源进行科学评价问题、大力发展节水型工业和节水技术，加快工业供水工程建设，最大限度地保护和利用好有限的水资源。

2.工业化发展与生态文明建设的和谐问题

二连浩特属于荒漠化草原区，但是，因为其与蒙古国的地缘优势，具有丰富的矿产、野生动植物资源和旅游资源。因此，在发展工业化的过程中首先应注意工业化发展与生态文明建设的和谐问题，妥善解决好两者的关系。其次，根据2014年5月26日国务院办公厅发布的关于《2014-2015年节能减排低碳发展行动方案》的规定，到2015年，节能环保产业总产值达到4.5万亿元，到明年，单位GDP能耗、化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放量分别逐年下降3.9%、2%、2%、2%、5%以上，单位GDP二氧化碳排放量两年分别下降4%、3.5%以上。《行动方案》要求，加强对服务业和战略性新兴产业相关政策措施落实情况的督促检查，力争到2015年服务业和战略性新兴产业增加值占GDP的比重分别达到47%和8%左右。虽然，这一是面向全国各省市自治区做出的要求，但是，对于二连浩特刚刚起步的工业化道路来讲，节能减排低碳发展同样也应当列入地方国民经济发展计划。避免重蹈发达地区工业化发展带来的负面影响。

在满洲里口岸建设中，满洲里进出口商品多样化，工业制成品的出口比重逐年上升。中俄两国经济存在很强互补性，针对俄罗斯轻、重工业严重失衡以及资源丰富这一特点，满洲里市外贸企业根据双方市场的需求变化，不断调整进出口商品结构。目前进口排列前三位的商品为木材、原油和化工品。围绕主要进口商品满洲里规划建设了四个重点园区：满洲里市进口资源加工园区，包括利用进口俄罗斯化工原料进行精细化工加工项目；满洲里市对俄出口加工园区，包括针对俄、蒙市场需求的机械制造、建筑材料、装饰装潢项目；扎赉诺尔重化工业基地，包括积极推进煤炭深加工、煤炭转换、煤矸石综合利用项目，积极推进煤转电、煤化工、高载能产项目，积极推进利用周边矿产资源进行有色金属（铅、锌、锑）和非金属（硅石、莹石、石灰石）矿产品开发项目，利用口岸进口废旧金属（铜、铁、铝）进行冶炼轧制项目等；以及东湖创汇农业区。在满洲里口岸经济快速发展中，更应充分注重经济可续发展与生态文明建设关系的协调问题。例如，扎来若尔区具有丰富的自然生态资源，其中包括草原和湖泊资源，扎赉诺尔现有天然草场 19.3 万亩，草场种类组成丰富，草群茂密，是发展畜牧业的重要基地；有中国第五大淡水湖——呼伦湖。因此，在发展重工业的过程中，协调好重工业发展与草原等自然生态的关系尤为重要。避免因开发利用不当引起政府、企业与当地牧民之间的纠纷。目前，利益诉求主体趋于多元化，更应注意平衡各利益主体之间的关系。

二、微观谋策：我区口岸建设的司法应对建议

（一）统一涉外案件的法律适用尺度

由于各个口岸的功能定位不同，所产生的纠纷类型也不尽相同。但是，大体上可以区分为两大类：民商事纠纷和刑事犯罪案件。

民商事案件包括：各类合同纠纷（如运输合同、房屋租赁合同、劳务合同纠纷）、产品质量纠纷、涉外婚姻纠纷、非法劳务输出纠纷等。这类案件的审判主要是以2010年10月我国颁布的《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》为依据，该法对涉外民事案件的法律适用的一般原则做出了明确的规定。它既是规范涉外财产关系和人身关系的基本法律，调整在国际民事交往中产生的包括涉外物权关系、涉外知识产权关系、涉外合同关系、涉外侵权关系、涉外婚姻家庭关系、涉外继承关系等各类涉外民事关系法律适用的法律，也是我国国际私法的重要组成部分。但是，随着该法的实施，我区口岸法院可能会面临如下一些问题：

(1)该法目前还仅仅是一部涉外民事关系的法律适用法，它没有把海商法、民用航空法、票据法等三部商事法律有关法律适用的规定纳入到该法中来。也就是说它目前还不是一部有关民商事法律关系的法律适用法。正因如此，我区口岸法院在审判实践中，除应熟知该法的精神和原则外，随着我区航空口岸的不断扩大以及对外贸易中金融信汇业务的发展，还应熟知我国相关的民商事法律，以维护各方当事人的合法权益。

（2）因为我国目前还没有一部完整的《国际私法典》的缘故，有关涉外民商事法律关系的调整多散见于诸法之中，故在适用《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》的过程中，还存在一个辨析区分不同法律关系以及厘清新法与固有法的关系、上位法与下位法的关系等，这将会给审判实践带来一些困惑与挑战。

 刑事犯罪案件主要是走私犯罪、偷渡过境、偷猎野生动物的案件。对这类案件，我们在调研中从海关得到这样的反映，我国目前对走私案件适用的《海关法》及相关规定中行政处罚的力度与新刑法中的处罚规定有冲突，主要体现在财产刑上的差别，而且差别较大。具体说，行政处罚中财产刑较重，新刑法中人身（即实体）刑较重。这样很不利于打击走私犯罪行为。为此，我们认为国家立法机构在上位法与下位法，一般法与特殊法的制定时，从维护口岸贸易正常发展为出发点，应充分进行调研，避免法与法之间的冲突与矛盾。

（二）建立中俄、中蒙之间司法协助机制

在二连浩特口岸和满洲口岸调研中，从宏观层面上反映较为强烈的另一个问题就是中俄蒙之间的司法协作问题。目前涉及我区口岸的国际协定共有两部，即《中华人民共和国政府和蒙古国政府关于中蒙边境口岸及其管理制度的协定》（以下简称《中蒙边境协定》）、《中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府关于中俄边境口岸协定》（以下简称《中俄边境协定》），但是，这两个协定属于两国边境管理的国际条约。而针对两国之间司法协助的国际条约还没有签订。在口岸建设和发展中，中俄蒙边境的各类纠纷不断，特别是随着我区口岸经济建设和中俄蒙边境贸易的发展，各类纠纷正呈逐年上升的趋势，这对口岸法院涉外案件的审理和执行都将带来极大的挑战。调研中反映较为集中的问题是涉外案件的审判依据和审判文书的送达问题。目前，根据国际形势的变化，中俄蒙三方有关边境贸易的法律和政策总在不断的调整和修订，这给涉外案件的审理带来了一定的困难，而送达更是口岸法院困惑的一道难题，有时不得不借助地缘和民族情感之因素向对方送达审判文书。因此，从宏观上讲这应该是在国家层面上解决的问题，建议国家在《中华人民共和国和蒙古国战略伙伴关系中长期发展纲要》和《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于合作共赢、深化全面战略协作伙伴关系的联合声明》的基础上，尽快与俄、蒙达成司法协助双边条约，尽快让司法审判工作能够适应口岸建设发展的需求。

综上，通过对二连浩特口岸和满洲里口岸的调研，我们认为作为口岸法院应及时了解和关注口岸经济的发展动态及进出口产品的结构变化，将纠纷产生解决在萌芽状态下，或采用预警机制协助口岸企业避免纠纷的发生，才能真正为“8337”所确定的桥头堡和沿边经济带的发展定位发挥法律保障作用，充分发挥调研工作为审判第一要务服务，为人民法院科学决策服务的作用。

    作者单位：通木尔  阿拉善盟中级人民法院  包桂荣  内蒙古财经大学