【摘要】：我国现行的司法体制是在计划经济时代确立的，是在受到现代法治国家的理念认识的限制，同时又受到前苏联模式影响的情况下形成的。自人民法院1999年出台了第一个五年改革纲要至今的16年间，中国的经济、社会发生了巨大变化，由此产生的社会矛盾纷繁复杂，国家司法权的有效运行面临着重大挑战。在党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对深化司法体制改革作了全面部署。2014年2月，中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》, 2015年2月，最高法院出台了《关于全面深化人民法院改革的意见》暨《人民法院第四个五年改革纲要（2014--2018）》（以下简称《四五纲要》），对法院审判权运行机制改革提出导向性要求。由此可见，构建科学合理的审判权运行模式，提高审判权运行水平，节约国家司法资源，将成为今后一段时期内人民法院的重要工作之一。本文从经济学帕累托标准角度分析法官员额及审判权运行机制改革，体现以改进为标准的改革，既不损害任何人，又能实现大多数人看来变的更好的变化，具有现实意义

关键词：员额制；审判权；改革；帕累托；分析 

一、探索：以法官员额制为核心的司法改革是建立科学的审判权运行机制的必经之路

所谓的法官员额制度，又叫法官定额制度，是指在综合考虑我国国情、审判工作量、辖区面积和人口、经济发展水平等各种因素的基础上，在现有编制内合理确定各级人民法院法官的员额。^[1]确定法官员额和任职条件是现代法治国家的普遍做法和法官职业化的重要步骤。据统计，1978年，全国共有3178个法院，法院总人数为11万人，法官为6万人，^[2]到2013年，在全国法院队伍建设工作会议上，最高法院政治部徐家新主任提到，全国法院现有法官是19.6万人，占法院总人数的58%，这一数字是1978年的3.27倍。

2014年6月，中央确定将上海、广东等六省市作为首批司法改革试点，之后，在2015年1月，又确定了云南、山西等12个省市区确定为第二批司法改革试点。在实践中，许多东南沿海及部分发达省份早在几年前就开始了审判权运行机制改革的探索，并且取得了一定的成果，也为进一步司法改革积累了经验，但同时也遇到了一些问题和困难，解决这些问题是今后司法改革工作中的重要内容。下面，以海南、广东、江苏三省为例，将法官员额制背景下的审判权运行机制改革情况的现状进行分析。

（一）海南省法院司法改革：“考试+考核”进员额

海南的司法改革是由海南省高院与海南省检察院形成合力，在海南省政法委的协同下共同制定改革方案。在法院系统的改革工作是由海南高院牵头，各中院和基层法院贯彻执行。

    具体做法：1.以考试加考核的方式确定进入法官员额的法官。在全省法院中央政法专项编制中，对法官、司法辅助人员、行政人员设置员额目标数，上述三类人员比例分别占队伍总数的39%、46%、15%，通过“考核+考试”的方式，确定进入法官员额的人员。为了确保考试的公平、公正，成立专门的法官遴选委员会，委员会由本院及组织部、人大、政协多家单位共11人组成，在2015年1月份组织的全省法官员额考试中，设定总分共100分，其中，考核占60分（含院领导打分40分；人事部门、分管院长、部门同事按3:3:4的比例打分共10分；资历分10分，含任审判员、助审员资历每人每年0.5分，共5分，任职20年最高可加到5分；由副处级、正科级审判员等职级由高到低共5分）。

2．建立多元化法官员额机制。一是院领导直接进入法官员额，调研员、审委会专委等其他领导要求在年度考核中三年称职即可进入员额。二是其他有法官资格的审判人员均要通过考试方能进员额，并且要履行严格的资格审查程序，对本人初任法官的任职时间、违法行为，近亲属从业情况等逐项进行审核，每一环节都及时公布，选任全程公开透明；三是设置五年的过渡期，对未选任法官的人员可以将其法官职称保留五年，尤其照顾到一些即将退休的老法官，他们即使不用参加考试也可以将法官职级保留到退休。

法官员额考试制度推行以后，全省法院总体评价是不错的，并且，选任后老、中、青三个阶段的年龄比例也比较合理，使一些平时表现差、不够认真负责的同志退出法官队伍，提高了法官队伍的整体素质。但在基层法院案多人少的矛盾更为突出，同时在感情上也伤害了部分被淘汰的法官。

3.对进入员额的法官进行分类管理。根据上一年度人均办案数，对进入法官员额的人员进行分类管理，院领导应办理全院法官人均办案数的20%，审委会专委办理40%，庭长办理50%，综合部门法官办理30%。对于司法辅助人员管理目前还没有出台细则。

评析：首先，海南省的改革模式在案少人多的情况下比较适用，案多人少情况下不宜参照。员额制的实行导致法官人数的缩减，进入员额的法官工作量较之前相比有所增加，并且对院领导、专委、庭长、综合部门审判员办理案件比例的折算，使进入员额的一线法官工作量激增。其次，法官员额制改革与司法行政改革未能同步执行。如院长、庭长既有行政级别又有审判职级，通过改革，这些人员要承担双重工作，既要对法院进行管理，又要办理案件。审判团队建立后，打破原有的分庭建制，原来的部门如何设置，如何衔接上下级法院工作，均没有相应措施。再次，司法改革与职业保障制度不相适应。通过改革，使优秀有能力的法官显现出来，人员分类管理使法官工作量增多，但职业保障和工资待遇的提升现在仍要等待中央政法委、中组部、人社部和财政部的通知及规定，目前只实现了对人的改革，但法官职业年金保障属于“空转”的状态。最后，司法改革与当前法律现状不相适应。目前在法院系统进行人员管理的最主要依据是《公务员法》，但对于《法官法》和《人民法院组织法》适用较少，而在这两部法律中，对法官职业保障的规定几乎没有具体可操作性很强的规定，很难发挥出其保障司法改革的应有作用。

（二）广东省司法改革：以审判团队为中心的人员分类管理

由于广东省地方经济发展速度较快，在职业保障中对提高法官职级待遇不存在问题，为改革提供了充足的物质基础，因此较容易调动大家的积极性，并且广东一直处于我国大陆地区的改革前沿，在思想观念和人员素质上具备天然的优势，比较容易接受新观念和新事物，动员工作较容易开展。在实践中，全省法院在广东高院的改革总体框架下各地做法略有不同之处，下文以佛山中院和深圳中院为例进行分析。

1.佛山中院改革情况。从2008年开始，该院对审判权运行机制开始调研，在2014年初开始推行试点，之后逐步在全市法院推开。

在审判权运行机制的改革中，将合议庭成员相对固定，每个审判团体设置以“1名审判长+2、3名合议法官+若干书记员、法官助理”的审判团队，按照中央政法专项编制人数，对法官、行政人员、司法辅助人员按照39%、 15%、46%（10%法警，36%含法官助理、执行员、书记员）比例设置。

具体做法：一是制定审判长管理办法。按照案件比例配置审判人员，如刑事案件60件配1人，民事案件90件配1人，劳动争议案件120件配1人，减刑假释案件单独计算（减刑假释案件全年约7000到8000件），在审监庭设置2个审判团队，一审案件折算为1.5件二审案件，并根据上述案件数量将审判长人数定为35人，分别组成合议团队，对审判长实行“三级法官+副科待遇+年度绩效”的职业保障制度，其中年度绩效奖金设置为每年6万元，对审判长的选拔要经过笔试、面试、公示等环节，立案庭和执行局不设置审判团队。二是建立审判长负责制。审判长对案件全程负责，确保审判团队人员和案件不出问题，审判长受审判委员会和院党组监督。三是完善审判管理体制。审判权配置由审判管理办公室统一管理，对审判长、审判员及书记员履职情况每月进行通报，将有对比性的团队情况进行公布，帮助大家在工作中及时调整进行整改。

2.深圳中院改革情况。深圳中院现设有74个合议庭，全市人均结案数为178件。自2009年到2013年，辞职人数为34人，调离人数为237人，占全市法院法官总人数的15.5%，为了解决人才流失严重的问题，深圳中院开始了审判权运行机制改革的探索。

在改革中，深圳中院同样采取审判长负责制的模式，将改革的态度确定为“打开大门搞宣传、关起门来搞改革”，把人员管理办法、责任追究机制等有利于推进司法公正，容易被老百姓接受的制度加大宣传力度，内部与市委、政府、政法委做好沟通工作，加大职业保障制度建设。

具体做法：一是以提高职业保障为目标进行改革。在改革中，深圳中院对法官职称与行政职级在工资上进行套改，打破了行政级别决定工资收入的管理模式，套改的实质是将人员工资在原有的基础上对应增加一个行政级别，因此级别高的法官享受的职级待遇高，行政职级不晋升但待遇同样可以提高，法官工资晋级不再受行政级别限制，而是受任职年限的限制，让大家在改革中得到了实实在在的实惠。 二是建立团队年金制度。为了调动审判团队的工作积极性，深圳中院实行团队年金制度，向每个团队每年拨付一定数额的团队年金，设置分配比例，通常按照审判长、合议法官、司法辅助人员、团队基金3:3:3:1的比例进行分配。三是完善人员分类管理制度。将法官序列和行政人员进行分类管理，中院的法官比例设置为中央政法专项编的60%，基层院是65%。（综合编制仍然在39%以内）改革只是优中选优，没有因为比例问题被淘汰的法官。并将在职人员分为法官、司法辅助人员（司法警察、书记员、法官助理）、行政人员三类，按照中央“1+6、1+4”的标准对司法警察进行套转，其他司法辅助人员的管理制度仍在探索中。在新任合议庭中，院领导没有办案数量要求，庭长是1个月1件。为庭长配备庭长助理，协助庭长完成党建、调研及日常的行政管理事务。四是建立见习法官制度。为了保证案件审理的质量和公正，提高助审员任职标准，设置统一的法官任职条件，任助审员需在法院工作5年以上，任审判员需在法院工作7年以上。目前深圳两级法院已有五、六年没有任命过助审员。

评析：广东省司法改革存在的问题主要有三点。一是对审判长管理较为严格细致，对包括合议法官在内的其他人员的管理不够明确，致使在团队协作中存在较大问题。很多合议法官工作不积极，审判长又难以协调，许多案件分不下去只能自己办案，甚至出现一些审判长辞职的现象。二是综合部门工作压力增大，许多综合部门法官充实到审判团队中，综合部门人数减少，但行政事务与政府机关几乎相同，又要以审判团队为单位进行管理，工作量极大，完成工作有一定困难，例如在福田区法院布置一项调研任务，要通知50个审判团队，并且每个团队之间还存在互相推诿的现象。团队管理模式与庭室管理模式相比，效率相对较低，效果也相对较差。三是对团队实绩情况难以考核和控制。原先案件实绩考核是以庭室为单位，比较容易统计和考评，但改革后要以审判团队为单位，如深圳中院现有审判团队74个，如果对这74个团队都进行系统考核的话，现有人力是很难完成的。

（三）江苏省法院司法改革：审判长负责制与法院绩效管理“双管齐下”

江苏省虽然不是第一批司法改革试点法院，但地区经济发展较快，受理案件数量多，在中院，一线法官平均每人每年办理案件数200余件（不含减刑假释），由于工作压力大，人才流失情况较为严重，故而在2012年开始酝酿审判权运行机制改革方案。

具体做法：一是适用审判长负责制与主审法官负责制相结合的方式，废除文书由院长、庭长签发制度，对于独任审判的案件由主审法官自己签发，对合议案件由审判长签发。设置审判长、主审法官任职条件，民事审判长每年每人平均办理案件约200件，刑事120件，负有行政管理职责的庭长每人每年平均办理50件案件。二是以优中选优为原则，审判长均在法官中遴选产生。通过“自我推荐材料+文书评查+庭审评查”，之后经过选举程序选拔出优秀法官作为审判长。将综合部门法官全部充实到审判第一线，按照“1+N+N”的模式配置审判团队，独任庭实行法官、书记员1:1配置审判团队，取消法官助理岗位，如在镇江市京口区现有一线法官30多人，共建立13个审判团队。三是将工作与绩效挂钩，制定人员分类管理保障制度。将审判长、主审法官、综合部门干警工资与绩效挂钩，每月每人分别提高1800元、1500元、1000元。四是建立专业法官会议制度。提升司法能力，组建民事、刑事、综合（行政、审监）的专业法官会议，将疑难案件提交专业法官会议讨论。五是院长、庭长均要加入审判团队，并且每周有两个半天在庭里办公。

评析：目前，江苏省司法改革存在的问题与广东基本相同，同时，在经费上也得不到充分保障。

二、抉择：审判权力、诉讼利益与社会评价的博弈

我国是具有中国特色的社会主义国家，从规范司法权运行方面，应当严格遵循审判权运行规律，突出审判在司法活动中的重要地位，通过改革能够实现审判权的独立性、中立性、程序性和终局性特征。西方国家法治现代化经验和我国的司法实践表明，现代的司法制度，离不开一个高度自治的职业法律家群体的支撑。像十多年前最高法院一位领导提到的“确定法官队伍职业化建设的发展目标，历史地看，是太晚了，现实的看，还是及时的”。^[3]因此，实行法官员额制度，促进审判权运行机制良性运转，由若干因素相辅相成，实现各个因素的最优化，对改革的结果至关重要。

（一）司法公正是核心。构成司法公正的要素，分为内部要素和外部要素，在法院内部，要有一支法学精英组成的清正廉洁的法官队伍，在外部要创建有利于建立公正的社会环境，这个环境的形成有赖于政府的主导，社会舆论的正面影响及社会民众的普遍遵守。正如麦迪逊说，司法是以“判断”的方式或者主要是以“判断”方式对社会起作用的。从法院工作的角度看，首要核心是判决既判力和执行力的实现，这也是维护社会秩序的重要内容。

（二）合理配置审判资源。从各国的司法实践看，世界上中国、印度的人口最多，但印度最高法院只有20名法官，印度北邦法院（印度一个较小的高等法院）仅有10名法官；从受理案件数来看，美国的法官年受理案件数为965件，英国为766件，日本为145件，中国为2.47件，我国的效率是最低的。^[4]实行法官员额制就是要构建职业化和精英化的法官队伍，将现有人员构成和工作分配中不合理的因素进行调整，通过完善法律规定、改变管理方式等，合理的整合司法资源，提高法官办案的质效，降低诉讼成本，从而规范社会秩序，实现公平正义。

（三）有完备的法律依据。在司法改革的实践中，各地法院很难从《法官法》、《人民法院组织法》等相关法律中找到有利于改革的法律依据。对于法官，在法律中并没有明显区别于公务员的特别规定，这样很难体现出法院的重要性和特殊性，也很难将法院独立于其他国家机关分开管理。此外，在《诉讼法》中，还存在程序单一，督查程序不完善的现象，一是纠纷解决机制过于单一，多元化纠纷解决机制、小额诉讼、简易程序的作用发挥的不够明显，使得法官工作压力大，诉讼成本高。二是督促机制没有发挥出其应有的作用。督促机制是案件的过滤机制之一，其首要功能是过滤掉大量的无争议案件。在我国的司法实践中，督促程序基本处于搁置状态。^[5]

（四）以监督机制为保障。目前，人民法院监督分为两个部分，一是内部监督，指法院对法官，上级法院对下级法院的监督。二是外部监督，指人大、检察院、纪检监察部门对本级法院的监督。司法改革的目标是“让审理者裁判，让裁判者负责”，这样一来，监督的个体较以往来讲会有所转移，由对法院整体的监督转移到每个审判团队或者到主审法官个人。设立专门的检察岗位，即廉政监察员和案件评查员，对审判长有无违法违纪行为，案件处理是否合法裁决等问题进行监督监察，并且加强上级法院的审判监督、检察机关的检察监督的力度，对出现违法违纪、枉法裁判的现象进行处理，对改发案件、再审案件的原因要进行分析说明，使得案件在审判长负责的基础上，全程监督，确保案件公正。

（五）以职业保障为动力。从马斯洛激励的需求层次理论角度看，法官既是社会秩序的维护者，也是社会生活中的自然人，他既有实现自我价值和社会价值的精神需要，也有自然人物质生活需要，这就使得法官的社会组织本质与个性自然本质构成了具有特定社会角色的双重人格载体。^[6]如果想要使法官行为保持独立，不受其他因素干扰，法官保障制度的建立则是最重要的条件。一要建立法官职位保障制度，被任命的法官，非因法定事由和法定程序，不得停职、免职。二要建立法官的物质保障制度，使法官的生活水平与法官的职业尊荣相一致，使其能体面的履行职务，在西方国家，尤其英美法系国家，法官的待遇都是比较优厚的，比普通公务员要好很多。

三、改革：实现司法公正、司法效能、司法成本最优配置

司法改革的最高目标是实现社会的公平正义，其核心问题就是构建科学的审判权运行机制，实行法官员额制是提高司法效率，实现司法公正的有效途径。每一项改革都是一个利益再分配的过程，李克强总理说，我们会用壮士断腕的决心推进改革，做到“言必行，行必果”。现阶段，我国已进入各项改革的攻坚期和深水区，司法改革作为我国全面深化改革的核心内容之一，决定着改革的成败，审判权运行机制改革又是司法改革成败的关键，对改革全局发挥着举足轻重的作用。因此，只有以科学、合理、高效为改革原则，建立与我国基本国情、经济社会发展相适应的审判权运行机制，才能达到全面深化改革的总目标。

（一）建立相对独立的审判团队，使审判权与行政权相分离。

在法院内部，应构建审判权运行和行政权运行相分离的双向管理机制。在审判权运行机制，以主审法官或审判长负责的团队模式进行管理，在审判长以下设置2到3名合议法官，之下设置若干名司法辅助人员（含法官助理、书记员和法警），主审法官或审判长作为团队负责人，对本团队的审判实务，人员管理统一负责，为了保障审判的正确高效，在各团队之外设置审判委员会、审判长联席会、专家法官会议，对疑难案件进行讨论，以上会议意见只有参考价值，而无决定权，最终的决定权掌握合议庭手里，主审法官或审判长对案件享有签发权，真正做到让审理者裁判，让裁判者负责，实现权责统一。

（二）建立较为完备的行政管理模式，对法院内部事务进行统一管理。在行政权运行机制中，建立以院长为中心的行政管理模式，负责法院内部的事务性管理，在最高法院以下，打破现有部门设置结构，根据对事务性工作的分类，建立审判政务办公室、审判事务办公室和审判监督办公室，其中，审判政务办公室主要负责人事管理，录用培训，党建工作等；审判事务办公室主要负责法院办公室、审判管理办公室、研究室等与审判相关的事务性工作；审判监督办公室负责行政监督与审判监督两项职责。院长只有行政管理权，没有案件签发权，院长、副院长参加审判委员会，无权参加审判团队，无权过问案件处理和决定，法院内部事务性工作均主要由上述三室负责，必要时要求审判团队参加或协助，保障审判团队有充足的精力和时间完成审判工作。

（三）建立与审判权运行机制相配套的管理制度。一是要确定审判长或主审法官任职要求，最好是由上级法院通过遴选的形式产生审判长或主审法官，并且对其职责及处罚用法律的形式加以规定，为了达到权力与责任相一致的目标，应加大对审判长及主审法官的职业规制，出现违法违纪现象，除了刑事处罚，还应包括开除公职、终身禁业（包括任法官、检察官、律师、仲裁员等）等较为严厉的处罚形式。二是要确定合议法官的任职要求。相对审判长或主审法官，合议法官可以在职责上降低一级，但合议法官有义务配合和服从审判长的领导，同时，每名合议法官也应当办理审判团队年均办案量20%--40%的案件。三是建立审判团队人员管理的“进、出”机制，对于由于各种情况导致的审判团队人员空缺，应制定相关增补制度。四是制定审判团队内部的监督机制，审判长监督指导团队整体工作，团队成员有权对审判长进行监督，应对其违法违纪现象及时报告。

（四）建立审判监督与行政监督相结合的内部监督机制。在法院内部，将审判权与行政权双向管理之后，行政权力寻租等现象必然会明显减少，但对于审判权则应当加大监督力度。对于审判权的监督，从审判监督的角度，可以通过内部监督的方式开展，如建立案件评查、裁判文书评查、庭审规范评查等形式进行监督，设置专门的审判监督专员，可将即将退休的老法官安排到这一岗位上，发挥他们审判经验丰富的优势，在内部对于需要提起审判监督程序的案件，通过法律的形式进行监督，对于改发案件，审判团队要进行专案的分析和说明，提交到审判监督办公室。从行政监督的角度，可以通过纪检监察的方式，开设投诉信箱，举报电话等，对当事人反映的审判团队相关的违法违纪现象进行监督和惩处。

（五）建立与法官职、权、责相适应的职业保障制度。可以肯定的是，不论审判权运行机制最终如何设置，增大法官责任是一定的。目前，我国律师收入与法官收入存在明显差距，如果在增加法官责任的同时，不能相应的提高法官职业保障待遇，必将导致大量有能力和审判实践经验的法官流失，这也是法院的巨大损失，直接关系到审判权行使质效，维护社会公正秩序。建立法官职业保障制度，实行“职业保障金+职业年金”制度，在职业保障金里，应参考法官等级，在审判团队中的位置等基本因素，在职业年金中，应考虑年度办案数量、审判质量等因素综合设置，使法官年均工资与律师收入相差不大。同时，对于法院行政岗位的干警，在参照公务员工资的基础上，加入绩效工资制度，根据个人的岗位、工作量和对单位的贡献等，制定绩效工资标准，缩小法院内部工资差距。

参考文献：

[1] 肖扬.《大力推进法官队伍职业化建设》[]]，《求是》2002年（20），第13页。