对行政案件异地交叉管辖制度的思考
鄂尔多斯市中级人民法院 赵凯
2008年2月1日正式施行的《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》（以下简称《规定》）就是最高人民法院对行政一审案件的管辖问题的大胆改革，它的亮点就是确立了行政案件的异地交叉管辖制度，以期通过异地法院交叉管辖一审行政案件的方式来规避当地行政机关的不当干预。应当说，这是一项具有积极意义的实践探索，但是，自从《规定》实施以来，各界对一审行政案件异地交叉管辖制度的争论就甚嚣尘上，连绵不绝。笔者在中级人民法院立案庭工作，接触到了很多对一审行政案件指定管辖的案件，这其中就不乏大量的异地交叉管辖案件，因此笔者撰写本文，谈谈笔者对一审行政案件异地交叉管辖制度的粗浅看法。
一、异地交叉管辖制度的不足
所谓异地交叉管辖，最初来源于浙江省台州市中级人民法院的一项司法改革尝试，即当被告为县级以上人民政府，或原告和第三人为十人以上（集团诉讼、共同诉讼）的行政案件，由中级人民法院直接受理，并且根据实际情况移送到被告所在地以外的基层法院进行审判。这项改革的成果经过最高人民法院的高度总结，于2008年2月1日正式施行了《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》（以下简称《规定》）。《规定》施行后，很多学者认为异地交叉管辖制度的推行会造成新的弊端，主要集中在以下两个方面：
（一）异地交叉管辖促成了案件管辖的不确定
众所周知，法的安定性是法的一个重要特点，这个特点也决定了法的可预测性。我国的行政诉讼法对于案件管辖采用了管辖权法定主义原则，也是法的安定性的重要体现。它的第三章及其司法解释对行政案件的管辖进行了详细的规定，行政案件起诉人可以通过上述法条对自己案件的管辖法院做出基本判断。但是从《规定》发布后，行政案件起诉人或将无法做到准确确定自己案件的管辖法院：有可能行政案件起诉人向中级人民法院起诉，但却被中级人民法院指定给辖区内其他人民法院审理，也可能起诉人愿意在当地人民法院起诉，却被当地人民法院利用《规定》报请中级人民法院指给其他人民法院。换言之，行政案件起诉人根本没有办法决定甚至预知自己的案件到底将由哪个人民法院审理，这与管辖权法定主义是相悖的。造成这种现象的原因主要有以下几点：
1、上级人民法院可能滥用指定管辖权力
《规定》赋予了上级人民法院将辖区内行政一审案件进行任意指定管辖的权力。上级人民法院不仅可以将本属于辖区内任一人民法院的一审行政案件指定给另一人民法院审理，也可以将本属于自己的一审行政案件指定给辖区内任一人民法院审理或将本属于下级人民法院的一审行政案件提级自己审理。这样的权力本身没有问题，可以平衡案件审理压力，节约审判资源，最大程度地避免行政机关的不当干预。但是这项权力一旦被滥用，行政案件管辖就将不再确定。审判实践中，上级人民法院“怠于提级管辖、乐于降级管辖”的现象屡见不鲜。究其原因，主要有三个方面：
第一，审理一审行政案件的压力大
这里的“压力大”指的是两个方面：审判责任重大和行政干预强烈。对于法官来说，审理案件就要承担相应的责任，特别是行政案件，稍有不慎甚至将会背上破坏地方经济发展大局的“罪名”。因此，尽量少审甚至不审，将一审案件尽量外推就成为必然。再加上与行政案件审理如影随形的行政机关不当干预，行政案件审理的压力可见一斑。
第二，便于掌控行政案件的审理结果。行政一审案件由下级人民法院审理，那么上级人民法院就可以掌控案件的终审结果：或维持、或改判、或发回等等，这就可以保证上级人民法院在年终评测中取得较好的成绩。同时，在自己的辖区内，也可以更好地响应行政机关，避免因矛盾上交引发更大的问题。
第三，便于对行政相对人进行控制。由于行政相对人较之刑事案件当事人和民事案件当事人更容易形成信访案件。将案件的一审、终审控制在辖区内将更加便于对行政相对人进行稳控，防止信访等衍生问题的发生。
2、起诉人对上级法院的指定管辖无权异议
《规定》赋予了上级人民法院指定管辖的权力，却没有保障起诉人即行政相对人的异议权利。其第七条明确规定：对指定管辖裁定有异议的，不适用管辖异议的规定。换言之，起诉人对该行政裁定只有接受的义务，而不能提出异议，进行上诉或者申请再审。虽然这样作可能会对行政案件审理的效率产生积极作用，但是上级人民法院对指定管辖“一言堂”，如何可以保证公开、公正、公平而让行政案件起诉人信服？如果部分起诉人将这样的现象理解为法院之间的相互推诿，在诉前就产生了抵触情绪，如何做到定纷止争呢？笔者在办理行政案件指定管辖的过程中就遇到部分起诉人的质问，原因是这些当事人认为较高级别的人民法院审理案件更为公正，意欲在中级人民法院进行一审程序，但是案件却被指定到其他基层人民法院审理，起诉人十分的不理解却也无可奈何。
（二）异地交叉管辖加大了诉讼成本
便于当事人进行诉讼是《中华人民共和国行政诉讼法》确定案件管辖规则时的应有之义。也有学者称其为方便当事人诉讼原则，即行政诉讼的管辖确定要方便原告、被告等当事人行使诉讼权利，方便其参加诉讼活动。既然要方便当事人进行诉讼，就应当尽量地节约当事人的诉讼成本。可是《规定》出台后我们发现，异地交叉管辖加大了当事人的诉讼成本和人民法院的诉讼成本。
1、加大了当事人的诉讼成本
本来我国《行政诉讼法》确定管辖的“原告就被告”的原则，就诉讼成本而言，由于诉讼活动只在当地进行，无论原告、被告都无需花费太多费用进行诉讼。但是如果案件经异地法院审理，情况将大为不同。交通费用、住宿费用、伙食费用等等都在增加，且肯定不是一次性的花销，起诉时需要花销，开庭时也需要花销，确实是加大了当事人的诉讼成本。有人提出浙江省的调研结果显示，原告及其律师均非常赞成到异地起诉，他们认为，如果判决不公，他们会反复上访，甚至会进省进京上访，相对于异地管辖多付出的成本，他们承担得起。笔者对这种观点并不赞同。首先，当事人提到的 “上访”这项花销令人不能苟同，因为上访的花销不是我们通常意义上的诉讼成本；其次，并不是所有的当事人都愿意选择上访来解决矛盾，这些上访的当事人的意愿不代表全部当事人的意愿；再次这项与诉讼本身并无直接关系的花销不能拿来证明诉讼成本的增加是应当的。迟到的正义不是真正的正义，昂贵的正义也不是真正的正义。
2、加大了审理法院的诉讼成本
关于诉讼成本，人民法院的诉讼成本也是一个重要的方面。它主要包含两个方面，一是调查取证、审理的成本，二是执行案件的成本。在异地管辖的情况下，上述两种成本都将增加，且工作的难度也将增加。调查取证、审理的成本增加主要表现在差旅费方面，但是执行案件就不仅仅局限于此了。我国由于体制的关系，长期以来形成了行政机关漠视法院裁判的不良风气，这也是行政案件在当地审理的一大弊端。当地法院尚且不管不顾，何况是外地的人民法院，如果遇到地方保护主义，很多异地人民法院也无可奈何。
（三）无法真正摆脱行政机关的不当干预
从现行《中华人民共和国宪法》中我们可以看出，同级的人民法院、人民检察院与人民政府本该是属于同等地位的，它们都向人大负责，接受人大的监督，即所谓的“一府两院”格局。但现实情况又是如何呢？别的暂且不论，就说人民法院在现有体制下承受着行政机关来自于人、财、物的压力，就不能在行政审判当中很好地抵御行政机关的干预。有学者就曾尖锐地指出：在法院的人事、财政乃至生存都控制在地方党、政手中的体制下，法院院长本人也要接受当地党委政法委员会的领导和协调，法院的司法裁判活动是不可能独立于地方政府和地方官员的。人事权和财政权是一个机关最为重要的权力之一，当这两项权力被其他机关牢牢控制后，独立自主又从何谈起？法官说到底也就是具有法律专业知识的普通人，在前途命运、福利待遇等等的威逼利诱之下，要求其依法判决何其苍白。《规定》之所以出台，就是想从管辖制度上需找突破点，意图摆脱当地行政机关的不当干预，但上下级行政机关是领导和被领导的关系，换言之，行政机关是一家。当地行政机关完全可以通过其上级行政机关的协调等手段，将辖区内的所有的人民法院予以影响，现行的行政案件异地交叉管辖制度能否完全规避行政机关不当干预，笔者持有悲观的态度。
二、造成不足的根本原因
《规定》从2008年2月1日起施行，应当说还是比较“年轻”的，因此存在问题是必然的，关键在于要找出“症结所在”，才能很好地“对症下药”。笔者认为，异地交叉管辖制度不足的根本原因在于该制度本身的不健全。从《规定》条文本身来看，较为简单，并不细致和全面，似乎更像是原则性的规定。对于很多较为重要的部分没有进行规定的细化或者干脆缺失了，主要有如下几个方面：
（一）异地交叉管辖的适用原则
《规定》中对于异地交叉管辖的启动方式主要有三种类型：当事人直接向中级人民法院起诉而中级人民法院认为需要指定，基层人民法院报请中级人民法院指定、中级人民法院自行决定。但是《规定》并没有对这三种类型下符合什么样条件的案件可以进行异地交叉管辖进行明确。
另一方面中级人民法院如何选择其辖区内的其他基层人民法院也应当有所要求。以笔者所在的鄂尔多斯市境内为例，中级人民法院在东胜区，市内还有其他七个旗，与东胜区最近的伊金霍洛旗距离东胜区有近30公里，与东胜区最远的鄂托克前旗距离东胜区有近300公里，市内距离最远的两个旗之间有近500公里。《规定》对中级人民法院如何选择所谓的本辖区其他基层人民法院并未明确规定，如果本市中级人民法院把状告东胜区人民政府机关的案件交给了鄂托克前旗人民法院审理，案件的诉讼成本的增加将不是一笔小的数目。
（二）缺失了起诉人的异议制度
中级人民法院对一审行政案件进行异地交叉管辖，将案件交给本辖区内的其他人民法院管辖或者决定自己审理，起诉人如果对这样的决定有异议如何处理？起诉人或许只想由中级人民法院审理自己的行政案件，或许觉得应当由中级人民法院指定的基层人民法院之外的其他基层人民法院审理更为适宜，总而言之，起诉人不一定会完全信服中级人民法院作出的指定管辖决定，而且现实情况中这种情况并不鲜见。但是《规定》第七条却规定对指定管辖裁定有异议的，不适用管辖异议的规定。也就是说起诉人不服指定管辖裁定的不能上诉，不能有效地表达异议。
（三）异地交叉管辖指定裁定的办理程序缺失
《规定》中对于需要进行异地交叉管辖的一审行政案件的指定管辖的办理程序没有进行详细的规定，主要体现在案件是否需要异地交叉管辖由哪个庭室进行审查，指定管辖裁定有哪个庭室进行办理？以浙江省台州市中级人民法院的审理模式为例，台州中院首先实施由行政庭立案并作出交叉审判裁定的模式，在实行一年后移交由台州中院的立案庭办理。这样的模式是否合理，究竟应当如何办理，《规定》应当予以明确。以本院办理一审行政案件指定管辖案件为例，与前述的浙江省台州市中级人民法院的做法基本一致。但是立案庭在办理的过程中往往需要重新审查材料以便确定案由、指定基层人民法院审理的理由、应当使用哪一种行政裁定书格式等等，这些不仅仅是进行了重复的工作，而最为重要的是延长了行政案件的处理时间，给起诉人造成了新的诉累。
三、异地交叉管辖制度的完善
笔者认为，一审行政案件的异地交叉管辖制度应当从以下几个方面完善：
（一）对异地交叉管辖的适用原则予以明确
笔者认为，异地交叉管辖作为行政案件法定管辖的例外和补充，应当受到严格地限制，换言之，只有特定情形下才能适用异地交叉管辖。
1、异地交叉管辖案件的范围
《规定》对究竟哪些一审行政案件可以进行异地交叉管辖没有细化的规定，基本可以概括为人民法院认为应当进行异地交叉管辖的案件。笔者认为，这样的规定太过泛泛。特别是《规定》第二条规定的当事人以案件重大复杂为由或者认为有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权，直接向中级人民法院起诉，就是对行政案件法定管辖的否定。这是不是就意味着所有的行政案件，只要当事人愿意，就可以直接向中级人民法院起诉？因此，一审行政案件的管辖仍应当坚持管辖法定的原则，遇到特殊的情况才可以报请中级人民法院进行异地交叉管辖。笔者认为这样的特殊情况包括以下两个方面：
第一，行政案件的审理已经受到了不当干预；
一审行政案件严格按照法定的管辖进行了受理，在一审的过程中，基层人民法院切实感受到了来自行政机关的压力，可以在取得诉讼双方当事人特别是起诉人的同意下向中级人民法院报请指定管辖；或者案件起诉人有足够、切实的证据能够证明案件的审理已经受到了行政机关的影响，可以直接向中级人民法院提出申请，由中级人民法院将案件指定给本辖区内的其他基层人民法院审理。
第二，基层人民法院对起诉不予处理
起诉人向有管辖权的基层人民法院起诉，受诉人民法院在收到起诉材料之日起七日内未立案也未作出裁定的，起诉人可以向中级人民法院起诉，中级人民法院可以在取得起诉人的同意后指定本辖区内的其他人民法院审理本案。
2、异地交叉管辖的案件局限于基层人民法院
《规定》第九条规定：中级人民法院和高级人民法院管辖的第一审行政案件需要由上一级人民法院审理或者指定管辖的，参照本规定。笔者认为，对于中级人民法院和高级人民法院管辖的第一审行政案件已不宜适用异地交叉管辖制度了。原因有两个方面：
第一，如果中级人民法院和高级人民法院管辖的第一审行政案件也适用异地交叉管辖，其地域跨度较基层人民法院而言将会更大即跨省市诉讼，更加重了起诉人和人民法院的诉讼成本，同样也更不利于案件得到快速、有效地执行。
第二，如果中级人民法院和高级人民法院管辖的第一审行政案件也适用异地交叉管辖，特别是高级人民法院管辖的第一审行政案件的指定管辖将由最高人民法院予以办理。其案件办理周期的长度可以想见，这样做更加不利于行政案件得以快速处理。
当然，如上所述，如果能够证明行政案件的审理已经受到了行政机关的不当干预或者中级人民法院和高级人民法院对起诉不予处理的情况，上级人民法院当然也可以施行异地交叉管辖，但笔者认为此时将该案由上级人民法院直接审理所达到的法律效果和社会效果可能会更好些。
3、采取就近原则为主，起诉人选择为辅
中级人民法院确需对一审行政案件进行指定管辖，对于由哪个基层人民法院审理如何选择呢？笔者认为应当采取就近原则为主，起诉人选择为辅的原则。具体而言就是中级人民法院应当首先选择与具有管辖权的基层人民法院在所地相邻的基层人民法院管辖案件，但是如果起诉人提出异议或者自愿选择其他人民法院的除外。这样做可以最大程度地节约诉讼成本，减少当事人诉累。而在几个相邻的基层人民法院当中又应当如何选择呢？笔者认为中级人民法院应当根据自身掌握的各基层人民法院一审行政审判的数量等基本情况予以协调解决，尽量将案件交给受理案件数量相对较少的基层人民法院审理。
4、废除上级人民法院将属于自己一审的行政案件交给下级人民法院管辖的规定
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十三条第一款规定，上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件，也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。笔者认为这项规定应予取消。当前，行政机关对行政案件审理的不当干预是行政诉讼面临最大难题，这也是催生《规定》的重要理由。基层人民法院应对基层行政机关尚属勉强，更何况面临更加强势的更高级别的行政机关？而且如前所述，部分中级人民法院为了减轻自身行政审判的压力或控制行政案件的终审结果，也乐于将本属于自己的一审行政案件交给基层人民法院，给予基层人民法院的远不止案多人少的办案压力。
（二）赋予起诉人同意权
对一审行政案件施行异地交叉管辖，不能少了作为诉讼发起人的起诉人的参与，因此必须赋予起诉人对进行异地交叉管辖的同意权。有些学者认为应当赋予起诉人对异地法院的选择权，但是笔者认为还是同意权更为妥帖些。起诉人绝大部分不具备专业的法律知识，而且对整个辖区内的一审行政案件受案情况不甚明了，由其进行选择虽然充分尊重了起诉人的诉权，但是也会给人民法院的案件审理带来新的问题。因此，中级人民法院在做出异地交叉管辖的裁定之前，应当征得起诉人的同意，主要是对被指定受理该案的基层人民法院选择的同意。这样做一方面尊重了当事人的诉讼权利，能够给当事人营造公正审理的氛围；另一方面，由起诉人同意也就意味着起诉人已经认可了诉讼成本增加幅度等问题，不会在案件审理结束后引发新的问题。
（三）理顺异地交叉管辖案件的办理程序
既然对行政案件进行异地交叉管辖也是一类型案件，那么为什么不能依照传统的案件审理流程进行呢？即先由立案庭审查立案，再由行政庭作为案件进行审查：如不需要进行异地交叉管辖，则由行政庭作出口头或者书面答复，要求起诉人到有管辖权的基层人民法院起诉；如需要进行异地交叉管辖，则由行政庭直接制作指定管辖裁定书予以指定。行政庭办理这类案件的优势在于专业、高效且掌握本辖区内一审行政案件的审判情况，即节约了本院的司法资源，又加快了案件的办理，更符合行政诉讼法的基本精神。
以上就是笔者对于一审行政案件异地交叉管辖制度的一些粗浅看法，或有错漏，但也寄予了笔者对于早日实现行政案件公正审理的热切希望，望大家予以斧正。