案外人曹炳荣申诉包头市成陈财税服务有限公司诉广西北海晟鼎房地产开发有限公司借款合同纠纷案
内蒙古自治区高级人民法院审监一庭 刘文华、孙晓磊
裁判要旨
生效调解书违反自愿原则、调解协议内容违法及损害第三人利益的事由，不属于检察机关提出抗诉的范围，相关当事人和案外人可以向人民法院申请再审寻求救济。检察机关仅对有损害国家利益、社会公共利益的民事调解书才能提出法律监督。人民法院对调解书裁定再审后，因人民检察院所主张的损害国家利益、社会公共利益的理由不能成立，应依法裁定终结再审程序。本案是检察机关基于案外人的申请对民事调解书提出抗诉，进行法律监督，人民法院在提审、再审裁定书中将案外人设置为申诉人,并裁定终结再审程序，及时应对了审判实践中出现的新问题。
基本案情
原告包头市成陈财税服务有限公司(简称成陈公司)起诉至包头市中级人民法院称，广西北海晟鼎房地产开发有限公司（简称晟鼎公司）于2007年11月6日向成陈公司借款780万元，双方签订了借款合同，约定利息(月)3.3%，成陈公司以电汇的形式将780万元汇入晟鼎公司。晟鼎公司于2008年4月1日偿还本金1263800元，尚欠6536200元不予支付。成陈公司诉至法院，请求依法判令晟鼎公司偿还本金6536200元及利息，利息从2008年4月1日至2010年5月6日止偿还5442692元。
该案经包头市中级人民法院调解，双方当事人达成调解协议，该院于2010年7月5日作出(2010)包立一民初字第l9号民事调解书，内容：一、晟鼎公司欠成陈公司借款6536200元，于2010年7月20日前一次性给付；晟鼎公司欠成陈公司的借款利息5852513.48元(自2008年4月1日至2010年7月5日按双方约定月息3.3%计算)，于2010年7月20日前一次性付给成陈公司。二、案件受理费46836.5元由晟鼎公司承担。三、以上款项到期不能履行，成陈公司继续向晟鼎公司主张利息；其它双方无任何争议。上述协议符合法律规定，予以确认。
该调解书发生法律效力后，成陈公司申请执行，包头市中级人民法院于2011年3月10日作出民事裁定书：将晟鼎大厦的全部资产以拍卖第一次保留价18769000元，交付成陈公司抵偿债务，成陈公司返还晟鼎公司补交差价金额6181752元。调解书内容已经执行完毕，执行时曹炳荣是晟鼎公司的股东，没有对执行提出异议。
案外人曹炳荣向检察机关申请监督。包头市检察院于2014年4月30日作出内包检民建（2014）13号检察建议书，建议包头市中级人民法院对民事调解书予以纠正。2014年6月5日，包头市中级人民法院作出包中法答复（2014）5号意见，认为该院并不存在违反《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零八条规定的情形，该案符合立案条件，有管辖权，程序合法；案件调解内容是双方的真实意思表示，并没有损害国家利益和社会公共利益。
内蒙古自治区人民检察院抗诉认为，本案成陈公司隐瞒晟鼎公司已还借款530万元的事实起诉，属恶意诉讼，民事调解书内容违反法律强制性规定。理由如下：第一，晟鼎公司与成陈公司签订的《借款合同》约定借款780万元，借款利率(月)3.3%，延期还款支付每日5‰违约金，其内容违反法律、行政法规规定。首先，成陈公司的经营范围是创业投资，其未经中国人民银行批准发放贷款，依照国务院《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第四条：“本办法所称非法金融业务活动，是指未经中国人民银行批准，擅自从事的下列活动：……(三)非法发放贷款、办理结算、票据贴现、资金拆借、信托投资、金融租赁、融资担保、外汇买卖”和第五条“未经中国人民银行依法批准，任何单位和个人不得擅自设立金融机构或者擅自从事金融业务活动……”及第二条“任何非法金融机构和非法金融业务活动，必须予以取缔”之规定，成陈公司发放贷款的行为属非法金融业务活动，扰乱了国家金融管理秩序，损害国家利益。第二，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：……(五)违反法律、行政法规的强制性规定”之规定，晟鼎公司与成陈公司签订的借款合同应属无效合同。包头市中级人民法院认为调解协议符合法律规定，予以确认，属对非法的借贷关系予以保护，适用法律错误。第三，成陈公司不具备典当行资质，无权按照《典当管理办法》的规定收取综合费用。《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》第六条规定：“民间借贷的利率可以适当高于银行利率，各地人民法院可根据本地区的实际情况具体掌握，但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍(包含利率本数)。超出此限度的，超出部分的利息不予保护。”本案调解书确认按双方约定利息每月3.3%执行，是中国人民银行同类贷款利息的7.07倍，远超出法律规定。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第九十六条“调解协议的内容不得违反法律规定”和《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第十二条“调解协议具有下列情形之一的，人民法院不予确认：(一)侵害国家利益、社会公共利益的；(二)侵害案外人利益的；……(四)违反法律、行政法规禁止性规定的”规定，包头市中级人民法院调解书违反上述法律规定。第二、包头市中级人民法院民事调解书确认晟鼎公司于2008年4月1日偿还成陈公司1263800元，尚欠成陈公司6536200元，认定事实错误。曹炳荣提供新证据证明，晟鼎公司分别于2008年1月29日、8月19日向成陈公司归还借款400万元和130万元，共计归还530万元，至2009年1月公司账面反映余250万元未还，此后双方再无经济往来。而法院对成陈公司主张已还1263800元和尚欠6536200元的事实，在成陈公司没有提供任何还款、欠款凭证的情况下，予以受理并作出调解书确认该事实，缺乏证据证明。成陈公司利用恶意诉讼并通过法院的调解支持其违法行为，以合法形式达到非法目的，获取违法利益，损害了晟鼎公司股东曹炳荣(第三人)的合法权益。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十二条“当事人之间恶意串通，企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的，人民法院应当驳回其请求，并根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，包头市中级人民法院应当驳回成陈公司的诉讼请求。
裁判结果
内蒙古自治区高级人民法院于2015年12月10日作出（2015）内民抗一字第00107号民事裁定：终结本案再审程序。
裁判理由
法院生效裁定认为，本案再审的主要焦点为检察机关依案外人申请对调解书提出抗诉的法律依据问题。《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零八条第一款规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。”据此规定，检察机关仅对有损害国家利益、社会公共利益的民事调解书才能提出法律监督。生效调解书违反自愿原则、调解协议内容违法及损害第三人利益的事由，不属于检察机关提出抗诉的范围，相关当事人和案外第三人可以向人民法院申请再审寻求救济。
本案中，成陈公司与晟鼎公司的借款合同只在合同双方之间产生权利义务的法律后果，并不涉及其他不特定公众，更不涉及国家利益。故检察机关抗诉书载明的违反国家法律、法规的相关规定，不属于民事诉讼法规定的违反国家利益、社会公共利益的情形，检察机关对包头市中级人民法院(2010)包立一民初字第19号民事调解书提出抗诉的理由没有法律依据。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第四百零九条第一款规定：“人民法院对调解书裁定再审后，按下列情形分别处理：(一)当事人提出的调解违反自愿原则事由不成立，且调解书内容不违反法律强制性规定的，裁定驳回再审申请；(二)人民检察院抗诉或再审检察建议所主张的损害国家利益、社会公共利益的理由不成立的，裁定终结再审程序。”据此规定，本案是由人民检察院提出抗诉而对调解书裁定再审的案件，因检察机关所主张的损害国家利益、社会公共利益的理由不能成立，应依法裁定终结再审程序。
案例解析
2012年民事诉讼法新增加了检察机关的再审检察建议及针对调解书抗诉的检察监督方式后，检察机关对民事调解书提出再审检察建议及抗诉的案件不断出现。2015年民事诉讼法司法解释新增加了关于不应当裁定再审的调解书在再审程序中应终结再审程序的规定。本案适用了这些新的法律规定，对法、检两院受理或者审理相同案件时起到规范统一的指导作用。同时,还应对了在审判实践中出现案外人向检察机关申诉的新问题，对平衡检察监督权与当事人处分权之间的关系具有实践意义。本案涉及以下几个问题：
（一）关于人民检察院对调解书提出抗诉的条件。根据民事诉讼法第二百零八条的规定，人民检察院应依法对损害国家利益、社会公共利益的发生法律效力的调解书提出抗诉。人民检察院对调解书提出抗诉的条件包括：一是调解书损害国家利益、社会公共利益。国家利益就是指满足或者能够满足国家生存发展为基础的各方面需要，并且对国家在整体上具有好处的事项，比如外交、国防需要等；社会公共利益是指特定范围内的广大公民均能享受的社会利益。一般认为，损害“两益”指的是影响宏观利益的情形，不能做狭隘的理解。目前，没有对“两益”作出法律定义，司法实践应当结合具体案情认定，如果将违反国家的法律理解为损害了国家利益、社会公共利益是不妥当的，是否属于损害国家利益、社会公共利益，需要从宏观利益的角度去审视。二是调解书已经生效。民事诉讼法规定调解书经当事人签收后生效，即法律允许当事人在调解书生效前反悔。检察机关的抗诉对象必须是生效的调解书，这是由检察监督作为审判监督程序重要组成部分的属性所决定的。法律之所以如此规定，也是基于民事诉讼的基本理念，国家公权力尽量不要过多干预当事人处分自己权利而形成的调解书。
本案中，案外人曹炳荣对一审生效调解书申请检察监督，涉及的利益是案外人个人利益。检察机关认为借款合同违反法律强制性规定无效、一审法院认定事实错误、欠款事实缺乏证据证明等理由，均为法律规定对生效判决、裁定提起再审的条件，不是对调解书提起再审和抗诉的条件。抗诉书载明的违反国家法律法规的相关规定，即：《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第四条、《中华人民共和国合同法》第五十二条、《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》第六条、《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第十二条等，不属于民事诉讼法规定的违反国家利益、社会公共利益的情形，因此检察机关对涉案调解书提出抗诉，不符合民事诉讼法的规定。
（二）关于人民法院受理再审检察建议如何审查处理的问题。再审检察建议是2012年民事诉讼法增加的新制度，目的是加强同级检察机关对同级人民法院的监督，人民法院应当对已经受理的再审检察建议进行实质性审查。2015年民事诉讼法司法解释第四百一十九条规定：“人民法院在收到再审检察建议后，应当组成合议庭，在三个月内进行审查，发现原判决、裁定、调解书确有错误的，需要再审的，依照民事诉讼法第一百九十八条规定裁定再审，并通知当事人；经审查，决定不予再审的，应当书面回复人民检察院。” 民事诉讼法第一百九十八条第一款规定：“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审批委员会讨论决定。”需要强调的是，人民法院办理的再审检察建议是针对本院已经发生法律效力的案件，根据民事诉讼法第一百九十八条第一款的规定，应当以人民法院依职权再审的“确有错误”为标准，即采纳再审检察建议应以“确有错误”为标准，并由院长提交审委会讨论决定再审。如果采纳了再审检察建议，人民法院就应该作出裁定，并发送给各方当事人。在启动再审的情况下，人民检察院一般不派员参加因采纳再审检察建议案件的再审庭审。在不启动再审的情况下，人民法院应将审查结果书面回复检察机关，并简要阐明人民法院的理由，但没有必要制作或者发送裁定书，因为在审查期间，在没有保障当事人提出意见机会的情况下，一律采用裁定这一结案方式也有失程序上的正当性。
本案中，包头市检察院作出的再审检察建议书发生在2014年，包头市中级人民法院对已经受理的再审检察建议进行实体审查，属于对本院调解书的内部复查，该检察建议书不涉及当事人，属于法检两家工作层面的沟通机制。在不启动再审的情况下，人民法院根据再审检察建议的内容，将审查结果书面回复检察机关的监督，并在复函中针对建议理由简要阐述，但没有法定职责必须告知当事人审查结果。包头市中级人民法院对检察机关的检察建议作出的答复是符合民事诉讼法第二百零八条规定的。人民检察院认为人民法院不予再审的决定不当的，应当提请上级人民检察院提出抗诉。民事诉讼法第二百零八条规定，人民检察院发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案。报上级人民检察院备案，这就隐含了抗诉可以成为再审检察建议的再次监督手段，检察机关的抗诉可以成为再审检察建议的“二次监督”方式。
（三）关于人民法院因检察机关抗诉对调解书裁定再审后如何处理的问题。根据民事诉讼法司法解释第四百零九条第一款的规定，人民检察院抗诉所主张的损害国家利益、社会公共利益的理由不成立的，裁定终结再审程序。该条是关于不应当裁定再审的调解书在再审程序中如何处理的规定。人民法院对抗诉案件裁定再审前，只进行形式审查，至于原审是否确实损害了“两益”，必须得启动再审经过一定的审理程序后才能得出结论。与当事人申请再审不同的是，对人民检察院的抗诉，人民法院不宜以驳回抗诉的方式结案。因此，适用该条处理案件时，已经不必再对案件实体处理本身进行过多的考虑了，将此类案件作为终结再审程序的一种特殊情形，本质上还是一种程序性的处理方式。
本案中，裁定终结再审程序要对调解书不损害国家利益、社会公共利益的情况作出说明即可，不需要在裁定书主文中写明 “恢复调解书的执行”，符合民事诉讼法第四百零九条规定的调解书执行力是自动恢复的。况且，本案调解书生效后，因成陈公司申请执行，包头市中级人民法院于2011年3月10日作出民事裁定：将晟鼎大厦的全部资产以拍卖第一次保留价18769000元，交付成陈公司抵偿债务，成陈公司返还晟鼎公司补交差价金额6181752元。调解书内容已经执行完毕，执行时股东曹炳荣没有提出书面执行异议，检察机关提出抗诉并没有考虑本案执行的具体情况。
（四）关于案外人能否对生效调解书申请检察监督的问题。案外人的权利救济制度，这是本案遇到的难点问题。2012年民事诉讼法规定了案外人有行使第三人撤销之诉或者申请再审的权利，没有规定案外人对生效裁判文书及调解书申请法律监督的权利，即案外人成为抗诉案件的申诉人没有直接的法律依据。司法实践中，如果调解书的确损害“两益”，当事人不可能主动向法院申请再审或向检察机关申请抗诉，法律对调解书申请再审事由和抗诉事由规定的法定条件不同，检察机关作为法律监督机关，维护国家利益、社会公共利益为其职责，对于生效的调解书提出抗诉并不需要人民法院审查或再审的前置程序，也不需要经当事人申请，更不需要经案外人申请。但在司法实践中，有的案外人向检察机关申请抗诉，检察机关接到申诉后，认为存在再审事由的，向人民法院提出抗诉，由于民事诉讼法规定的是“上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定……或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉”，故对检察机关的这类抗诉，人民法院还是应当接受的。
本案是检察机关基于案外人曹炳荣的申请对生效调解书提出抗诉而进行的法律监督，但检察机关对调解书行使抗诉权利应是基于对公权力的保护，而不是对个人利益的保护，对符合条件的调解书抗诉属国家检察机关依职权监督范畴。案外人曹炳荣是晟鼎公司的股东，其主张生效调解书损害了其合法权益，请求撤销该调解书，并在没有提出执行异议及申请再审程序的情形下，直接向检察机关申请法律监督，人民检察院作出再审检察建议及抗诉书。针对这一新出现的问题，人民法院受理该抗诉案件后，在提审、再审裁定书中将案外人曹炳荣设置为申诉人,并裁定终结再审程序，及时应对了审判实践中出现的新问题，较好的平衡了民事诉讼中检察监督权与当事人处分权之间的关系，对人民法院在审理类似案件中起到一定的规范统一作用。