森林资源保护案件审理有关问题的调研

— —以大兴安岭以南三旗市为调研对象

呼伦贝尔市中级人民法院  王维江、 蒋忠顺、包立红

习近平总书记提出 “绿水青山就是金山银山” 的科学论断， 指明了环境资源对社会发展的重要意义。大兴安岭林区是北方重要的生态屏障， 更是森林资源保护的重中之重。在森林资源保护问题上， 国家、 自治区实施自然资源资产审计和生态责任终身追责相关政策， 明确了生态底线和红线。大兴安岭以南三旗市是农业大旗， 农用地与森林资源争夺比较严峻， 同时也是森林案件多发区， 案件比较具有代表性。本文将从 “三合一” 环境资源审判庭工作机制、 森林资源保护案件审理中存在问题、 破坏森林资源公益诉讼与森林资源修复情况，

森林资源行政执法与刑事司法衔接的长效机制等方面进行论述。

一、 森林资源案件审理基本情况

（一） 岭南三旗市森林资源案件概况大兴安岭以南三旗市均为农业大旗， 分别为莫力达瓦达斡尔族自治旗、 阿荣旗、 扎兰屯市， 三地在呼伦贝尔市农业占比中居于重要位置。随着粮食价格的攀升和国家粮食直补政策的出台， 农业用地与林业资源争夺日趋突出和激烈， 土地成为许多人眼中争夺的目标。2015年、 2016年上半年三地法院共受理毁林案件71件， 其中绝大多数为破坏林地、 宜林地的非法占用农用地案。扎兰屯市人民法院2015年审理毁林案件17件， 毁坏林地面积1199.54亩。2016年上半年受理案件5件， 毁坏林地面积179.72亩。审理案件类型均为毁坏林地的非法占用农用地案。

阿荣旗人民法院2015年审理毁林案件11件， 毁坏林地面积418.71亩。2016年上半年受理案件2件， 毁坏林地面积38亩。除2起盗伐林木 （共伐柞、 杨幼树7317株） 案件外， 其他均为毁坏林地的非法占用农用地案。莫旗人民法院2015年审理毁林案件30件， 毁坏林地面积1130.31 亩。2016 年上半年受理案件 6 件， 毁坏林地面积536.15亩。36起案件中， 2起为盗伐林木案件， 共伐242株， 其他均为毁坏林地的非法占用农用地案。

（二） 资源类案件领导机构三地法院对破坏森林资源等环境资源类案件成立了专门领导机构， 由院长亲自抓、 负总责， 分管院长具体落实。各院组织干警学习毁林案件典型案例和相关文件精神， 统一思想，凝聚共识。把破坏森林资源类案件的审理工作提升到生态文明建设的高度， 通过缩短破坏森林资源案件审理期限， 有效遏制和快速打击破坏森林资源的行为， 有效保护本地区的森林生态资源。

（三） “三合一” 环境资源审判庭机构组成三地法院均由各院业务骨干组成了环境资源合议庭专门审理毁林等环境资源类案件。阿荣旗法院由刑事庭、 民一庭、民二庭庭长组成环境资源审判合议庭并制定了 《阿荣旗人民法院关于全面推进环境资源审判工作专业化方案 （试行） 》 以扎实推进环境资源审判的专业化， 实现毁林案件归口审理。扎兰屯市法院由民二庭与刑事庭的四名法官组成两个固定的环境资源案件审理合议庭。莫旗法院也由数名业务骨干组成固定的环境资源合议庭审理毁林等破坏环境资源类案件。为强化毁林案件的社会认可度及宣传效果， 除案情简单， 可以独任裁判的案件外， 其他案件均有一至二名人民陪审员参与案件审理。

（四） 森林资源保护案件的办案机制三地法院对检察院提起公诉案件的审查期限由七日变更为当即审查、 当即立案。除个别案件外， 三地法院均能做到在收案当日立案、 当日移交审判庭。在充分保障被告人诉讼权利的前提下， 依法使用简易程序审理案件。阿荣旗法院平均结案天数为23天， 58%的案件在20日内审结。扎兰屯市法院、 莫旗法院也做到了快立、 快审、 快结， 平均结案天数分别为33天、 38天。

二、 森林资源案件办理中存在的问题

（一） 办案整体周期长

通过对毁林案件自案发起， 经公安机关初步侦查及采取强制措施、 移交检察机关， 再到检察机关审查批捕、 提起公诉、 补充侦查以及法院审理等各节点进行统计， 发现案件侦查到移交检察机关耗时最长。以阿荣旗法院受理的毁林案件为例， 案件在公、 检、 法三机关处理平均时间为285天， 其中公安机关初步侦查期间为111天,检察机关自审查批捕起至提起公诉期间为94天。在19起案件中补充侦查12件， 补充侦查期间为90天。法院审理资源类案件用时最短， 平均审结天数为23天， 在案件处理周期中占比8%。通过下图我们可以发现， 毁林案件在法院审理期间虽然用时较短， 但司法办案整体周期用时过长。

（二） 刑罚适用偏低

扎兰屯市法院审结的22起毁林案件中， 判处拘役1件， 单处罚金 8 件， 适用缓刑 13 件， 缓刑适用率 59%。总计处罚金116.8万元。阿荣旗法院审结的13起毁林案件中， 判处有期徒刑以上刑罚6件， 判处拘役5件， 适用缓刑2件， 缓刑适用率为15%。8起案件量刑低于检察机关建议的量刑幅度。总计处罚金23.6万元。莫旗法院审结36起毁林案件中， 判处有期徒刑以上刑罚1件， 判处拘役26件， 适用缓刑9件， 缓刑适用率为25%。16起案件量刑低于检察机关建议的量刑幅度。总计处罚金32.4万元。 从三地法院对毁林案件的判处情况分析， 在适用刑罚上总体偏低， 扎兰屯市法院没有判处有期徒刑以上刑罚的案件， 莫旗也仅有1例。对毁林案件的打击力度偏弱， 刑罚适用偏轻， 存在对违法犯罪行为打击、 震慑力度不够的问题。目前， 三地法院所审结的毁林案件未有上诉情形， 从侧面也反映出刑罚适用较低的情况。毁林案件刑罚标准适用偏低， 导致毁林开荒违法犯罪成本较低， 会使社会上一部分人员存在侥幸心理， 在利益驱使下铤而走险， 从一定程度上导致了本地森林资源类案件违法犯罪行为打而不绝的现象。

（三） 量刑尺度不统一

案例一： 2014年春阿荣旗殷某某驾驶自家四轮拖拉机带自动犁， 将灭荒造林防护林167.6亩非法开垦， 作为耕地使用并种植农作物。阿荣旗法院判处有期徒刑一年六个月， 并处罚金一万元。

案例二： 1996年至2011年期间， 扎兰屯市韩某在未取得林业行政主管部门合法审批手续的情况下， 将位于扎兰屯市林业局济沁河林场八块林地非法开垦， 并耕种农作物。经勘查， 其非法开垦国有林地386.16亩， 扎兰屯法院判处有期徒刑三年，缓刑五年， 并处罚金五十万元 （罚金已缴纳二十万元） 。

综合比较上述两个案例， 在毁林亩数上案例二要远超案例一， 但在刑罚适用上， 阿荣旗法院判处责任人有期徒刑一年六个月， 扎兰屯市法院虽判处责任人有期徒刑三年， 但适用了缓刑， 在后者造成的危害结果远高于前者的情形下， 适用缓刑是否恰当有待商榷。在并处罚金刑适用上， 案例一中阿荣旗法院判处当事人罚金一万元， 案例二中扎兰屯市法院判处当事人罚金达五十万元， 在并处罚金数额上也存在较大差异， 并有以罚代刑的趋向性。各地法院对毁林案件的处理无可供参照的统一尺度， 导致判决结果因地域不同而不同， 存在量刑尺度不统一的问题。

（四） 犯罪工具无罚没收缴

毁林案件犯罪工具多为农民自家拖拉机、 四轮车等农机具。因这些农机具为农民生产生活用具， 为不影响农民按季正常耕种， 维持家庭成员的正常生活， 加之存放、 评估等环节存在诸多难题， 公安机关、 检察机关均未将其追缴或移送法院。因此各院在案件处理中对于毁林犯罪工具的处理均未涉及。判决书中也一律未提及被告人的违法所得收缴以及犯罪工具的罚没收缴情况。

（五） 判后还林工作无监督反馈

通过调查发现， 三地法院对案件判决后被毁坏的林地是否还林等情况并不掌握。由于人员紧缺加之无有效的森林资源案件判后跟踪机制， 各地法院对被毁林地的恢复情况与林业局、 草原站等联动较差。林业局、 草原站对于被毁林地是否实施还林工作也未向法院反馈情况， 使毁林案件后续工作环节中出现空档， 没有建立森林资源刑事司法与行政执法相衔接的长效机制,出现了 “开地入狱、 出狱收地” 现象， 造成了不良的社会影响。

三、 森林资源保护案件问题成因分析

（一） 办案周期长的原因

非法毁林开荒大多发生在深山远林， 犯罪分子采取拱地头方式， 一边蚕食林地， 一边监视公安人员、 护林人员， 安排层层望风等办法， 并且大部分作案时间选择在夜里进行， 加大了发现难度。很难在违法作业当场抓获犯罪分子， 因时间跨度较大且调查取证困难， 加之村干部、 群众因害怕打击报复不配合调查等因素， 都加大了毁林开荒案件发现和侦破难度。同时， 抓捕涉嫌非法毁林开荒犯罪嫌疑人程序复杂， 涉及森林公安、 地方公安、 检察院、 法院等多个部门， 拘捕、 批捕、 审判周期长， 这些都是导致案件审理周期过长的原因。

（二） 量刑幅度偏低的原因

根据 《刑法》 第三百四十二条对非法占用农用地罪的量刑标准规定， 犯该罪处五年以下有期徒刑或拘役， 并处或单处罚金。一方面， 由于以往各地对非法占用农用地罪量刑幅度普遍偏低， 形成了虽达到刑罚处罚标准， 但基本上涉及非法占用农用地罪以判处罚金、 拘役为主或者主要适用缓刑， 判处有期徒刑并实际执行的数量较少。另一方面， 非法占用农用地罪的主体一般为农民且为家庭主要或唯一劳动力， 从量刑幅度上考虑到罪犯实际情况一般在刑罚适用上较轻。

（三） 量刑标准不统一的原因

非法占用农用地罪， 量刑幅度为五年以下有期徒刑或拘役， 并处或单处罚金。由于没有统一的量刑规范化指引， 加之各地对于此类犯罪处理传统也不尽相同。有的地方多从环境经济补偿角度考虑， 在判处罪犯大量罚金后， 在主刑适用上选择刑期较低的拘役或是直接适用缓刑。有的地方更多从惩治犯罪行为角度出发， 对于非法占用农用地数量较大或情节严重情形， 一般主刑判罚较重， 附加罚金刑较少。这就从客观上形成了各地该类犯罪情形相同， 但量刑幅度各异的情况。

四、 判后还林工作无反馈的原因

各地对环境资源保护虽然层层成立领导小组、 层层签订责任状， 但在实地考察中了解到乡镇、 林场、 村级的权利和责任划分不清晰， 各自职能定位不准确， 导致森林资源保护中各自职能的缺位。此外， 大部分旗市基层林业站等单位都是垂直管理， 工作推进机制在各职能部门之间未能进行很好的协调和完善。同时， 上述一线林管责任主体与当地森林公安、 地方公安、检察院、 法院之间未建立有效联通反馈机制， 导致行政执法与刑事司法衔接不到位， 对于打击破坏森林资源的行为缺少后续修复情况的监督、 反馈机制。

五、 完善森林资源保护案件审理对策及建议

（一） 加快推进毁林案件办理进度

森林资源保护案件的办理进度， 很大程度上取决于案件的侦破速度和固定证据后的公诉效率， 以及法院审理时限。一方面， 通过强化司法队伍建设， 不断加强森林公安、 检察机关、 法院系统办案人员、 经费、 装备投入， 切实解决交通、 通信、 装备、维护保养等实际困难。可以按一定比例返还毁林罚没款方式，专项用于案件的侦破、 公诉、 审判工作。同时， 加大教育培训力度， 加强司法队伍能力素质建设， 以适应新形势下查处、 办理破坏森林资源案件的需要。另一方面， 要充分发挥环境资源审判庭作用， 加快处理涉及森林资源案件办理速度， 充分发挥环境资源审判庭的专业优势， 按照案件办理繁简分流精神， 切实提升森林资源案件办理速度和质效。建立快速打击、 震慑破坏森林资源违法、 犯罪行为的绿色通道。

（二） 加大毁林案件的惩处力度

各地政府对破坏森林资源的行为， 必须做到 “零容忍” 。各地法院应当按照实际情况提高破坏森林资源犯罪的量刑幅度，摒弃以往形成的旧观念、 旧习惯， 下大力气惩治破坏森林资源的犯罪行为。通过加大惩治力度去除部分人员侥幸心理， 提高毁林开荒行为的违法犯罪成本， 有效震慑破坏森林资源犯罪行为， 切实保护好我地区的林业资源。同时， 相关部门可以聘请专业机构对被毁林地价值进行评估鉴定， 对国有资产损失提起刑事附带民事诉讼， 为国家挽回经济损失。

（三） 统一毁林案件的量刑标准

毁林案件各地量刑标准不统一， 有违法律公正性和司法公信力。对于具有同样犯罪情形的犯罪分子， 处以两种差别较大的刑罚， 不利于法律适用的统一。由于刑事案件本身的复杂性， 在量刑上不可能找到绝对的公正标准， 但是量刑基本标准的统一可以提高刑事案件可预测性， 增加刑罚导向功能， 促使公民认同和自觉遵守法律。在森林资源保护案件中， 对于具有相同或相似情形的案件， 应有基本相同或近似的处理结果， 不能重定罪轻量刑， 更不能以罚代刑。各地法院应统一毁林案件量刑标准， 统一尺度惩治破坏森林资源违法犯罪行为。

（四） 犯罪工具收缴的变相执行

通过毁林方式非法占用农用地犯罪， 本身具有一定的特殊性。该类犯罪的主体一般为农民， 通过乱占林地、 拱地头、 非法开荒方式破坏林地资源。其犯罪工具一般为农民生产生活用农机具， 该类犯罪主体一般家庭比较贫困， 农机具为维系家庭生活所用， 在实践中如果不分情形， 对犯罪用农机具予以没收， 一方面可能影响罪犯家人的生计； 另一方面， 没收农机具处于闲置状态本身作用又无法发挥， 造成资源的闲置浪费。所以， 笔者认为， 在没收犯罪农机具时， 应该综合考量案件的具体情形， 如是否为家庭生产生活唯一用具， 是否处于春播或秋收的特殊时期，可以通过暂时回借方式满足季节性生产需要， 法院判决没收犯罪工具后允许罪犯以作价评估方式逐步回赎农机具。

（五） 构建毁林生态修复工作监督反馈机制

各地政府应加强毁林违法开垦地块的生态恢复工作， 明确还林任务、 落实后期管护责任单位、 工作程序、 整改标准、 经费保障等， 加快判后还林和植被本地与异地修复工作， 加大督办落实力度， 对于违法开垦地块决不能纵容耕种收益， 相关部门应进行联合执法， 及时铲除农作物， 加快落实还林整改措施。建立毁林案件判后还林修复工作的监督反馈机制， 实时掌握森林资源破坏修复情况， 建立森林资源保护刑事司法与行政执法相衔接的长效机制， 切实保护好我地区的森林资源。

（六） 建立毁林举报悬赏机制

大兴安岭林区森林管护面积大， 专业执法队伍人员较少，犯罪人员反侦察意识不断提高， 仅仅依靠公安、 林场、 乡镇有时很难达到预期效果。可以建立破坏森林资源举报奖励机制， 向社会公布举报电话， 根据举报人发挥的实际作用和效果进行现金奖励， 动员全社会力量打击毁林违法犯罪行为， 切实让犯罪分子无处藏身。同时， 做好举报人员的保密工作， 严格落实保密制度。

（七） 落实森林资源保护公益诉讼制度

由于长久以来我国尚未建立环境公益诉讼制度, 提起环境公益诉讼的主体资格尚不明确， 导致以往环保组织提起环境公益诉讼很难被受理。虽然有些地区对环境资源类公益诉讼案件有着一定探索， 但大多问题仅处于理论研究之中， 总体而言环境公益类诉讼案件在全国范围内数量稀少。随着新 《环境保护法》 、 《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 ， 以及 《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》 出台， 环境公益诉讼案件办理机制已经成熟。此外， 内蒙古自治区也是全国首批审理人民检察院提起公益诉讼案件试点地区， 在涉及森林资源保护案件上人民法院和人民检察院应密切配合， 落实森林资源保护公益诉讼制度相关规定， 共同打击破坏森林资源的行为， 做好森林资源本地恢复和异地修复工作， 切实维护好人类共享的森林资源公共生态利益。

（八） 制定森林资源保护地方性立法

根据 《中华人民共和国立法法》 的相关规定， 2015年内蒙古自治区十二届人大常委会作出了 《关于确定呼伦贝尔市等七个设区的市开始制定地方性法规时间的决定》 ， 确定从2015年12月1日起， 七个设区的市可以制定城乡建设与管理、 环境保护、 历史文化保护等方面的地方性法规。截止目前， 内蒙古地区还没有制定针对特定林区的地方保护性法规。呼伦贝尔市地处大兴安岭森林资源腹地， 可以借助内蒙古自治区人大常委会的授权， 在大兴安岭森林资源保护有关方面进行立法， 通过制定地方森林保护性法规， 保护好大兴安岭森林和生态资源。

结 语

    森林资源作为人类共有的财富， 是人类赖以生存的自然环境基础， 做好森林资源保护工作意义不言自明。本文从大兴安岭林区司法实践中存在的问题为切入点， 通过分析问题成因，在环境立法、 刑事司法、 行政执法三个层次提出现有问题的解决路径。特别是呼伦贝尔市作为内蒙古自治区人大常委会授权拥有地方环境立法权的地区， 全市法院系统环境资源审判庭功能建制的逐步落实和完善， 以及国家环境公益诉讼相关司法解释和办法的出台， 都为大兴安岭林区的森林资源保护工作提供了契机。森林资源保护工作是一个系统性工程， 司法审判仅是森林资源保护的一个方面， 要想进一步从根本上做好森林资源的保护工作， 要在立法、 司法、 行政执法各层面上发力， 要在操作规程、 实施主体、 监督问责方面进一步细化分工， 构建森林资源保护的长效机制。