律师参与化解与代理涉诉信访案件的角色定位
乌兰察布市集宁区人民法院 张国元 王佳玲
随着我国改革开放的不断深入， 各种利益格局的重新调整， 深层次的社会问题日渐显露， 这些问题越来越多地以案件形式进入法院。法院在处理纠纷过程中， 由于各种原因， 不可能让双方当事人都满意， 特别是在利益取舍方面， 不满意的一方或双方当事人均有可能铤而走险使案件成为涉诉信访案件， 影响社会和谐稳定。因此， 在现有的司法体制下， 涉诉信访案件的发生是不可避免的。近年来大量涉诉信访案件已使得信访这种特殊的纠纷解决模式成为了最后防线之外的防线， 涉诉信访的介人， 使得处理纠纷的过程中不得不对若干政治问题进行权衡。涉诉信访俨然已经成为了独立于司法程序的第2条权利救济渠道。律师参与化解与代理涉诉案件， 是法制建设、 民意表达、 纠纷化解、 权利救济的现实需求， 有助于促进人民法院公正司法， 有助于缓解信访群众的对立情绪， 充分发挥律师疏导和解决社会矛盾的“调节器”和“减压阀”作用，也有助于树立律师的良好形象，扩大律师的社会影响。
一、 涉诉信访制度存在的合理性
涉诉信访制度之所以存在， 在现实社会中其合理性有二条： 一是在我国人民是国家的主人， 通过给国家有关机关写信或走访反映社情民意， 在我国社会转型时期作为国家与人民沟通互动的纽带， 承担着下情上达的功能；二是权利救济方式， 在极少数案件中是申冤维权的特殊渠道， 是正常司法体系内纠纷解决的补充方式。信访作为一个典型的具有中国特色的制度， 在诞生之初便因肩负着的重要政治使命被打上了时间和空间的特殊印记。一方面， 它体现着执政党的群众路线和 “为人民服务” 宗旨的执政理念， 不但能够 “自证其合法性， 同时还能以自身的合法性贯彻意识形态的合法性” ； 另一方面， 它自身的政治参与属性使其在建国后若干复杂的历史时期承担了政治动员、 拨乱反正等政治角色。总之， 信访制度的政治参与性本是执政者设计信访制度的初衷，但 20 世纪 80 年代以来越来越多的涉诉信访问题涌现出来， 权利救济成为了信访制度的主要功能。发展至今， 信访制度已经发生了严重的角色异化， 由设计之初的政治参与异化为权利救济， 同时也由社会的减压阀变成了司法的增压器。事实上， 涉诉信访作为一项曾长期存在并发挥重要作用的制度安排， 其存在有其必然性。在政治生活的演进过程中， 产生了对制度安排新的需求， 此即制度变迁的诱因。但是， 现实的状况是， 自信访制度设置以来， 无论社会发生了怎样重大的变迁， 信访的改革始终未如期提上日程。因此， 在现实既然产生了对制度变迁有新的需求的情况下， 信访制度如果仍固守过去模式而不从根本上适应时代需要， 将会严重阻滞信访本身的功能发挥和发展。当 “制度供给不足” 和 “制度需求” 之间的矛盾到了无法规避时， 社会变革因此而要付出的代价将是巨大的，甚至冲击到社会体系与结构。重构我国的涉诉信访制度， 就是要发挥法律人自身的优势， 在现有的制度及其法律框架下， 挖掘法律人自身的潜力， 建立律师参与化解与代理涉诉信访案件的新机制， 就是要充分发挥律师的监督职责， 使当事人树立一种 “有事找律师” 的行动习惯， 从而建立当事人与公权力 （司法权） 之间的信任关系， 规范涉诉信访秩序。
二、 律师参与化解与代理涉诉信访案件的合理性
涉诉信访本质是一种权利救济方式， 一种诉讼外纠纷解决途径， 对法院立、 审、 执等司法行为进行的制度外监督。随着涉诉信访数量的急剧攀升， 已俨然跃升为独立于司法程序的第 2 条权利救济渠道。涉诉信访在纠纷解决上具有先天性缺陷， 其并非是一种理想的纠纷解决制度。如何将涉诉信访的权利放到制度的笼子里去， 无疑是当前解决涉诉信访问题的一大难题。社会矛盾纠纷化解， 除需要综合考虑制度、 环境、 政策等方面的因素， 畅通利益表达渠道， 动员社会公共管理资源外， 更需要动员社会各方力量发挥职能作用， 平衡各种利益关系。律师是法律工作者， 又是新兴社会组织成员， 其职业特征决定了律师在化解社会矛盾中具有不可替代的地位和作用。
三、 律师参与化解与代理涉诉信访案件的可行性
（一） 律师工作特性决定其在参与化解与代理涉诉信访案件中的作用。律师是指依法取得律师执业证书， 接受委托或者指定， 为当事人提供法律服务的执业人员。这一职业特性决定律师在化解社会矛盾中具有独特优势。一是立场客观， 容易获得当事人的信任。律师作为私权利主体， 以中介者身份来提供各类法律服务， 是联系国家法律与现实社会的桥梁， 是当事人个人诉求与国家法律的衔接点， 以维护委托人的合法权益为工作宗旨， 与公权力相比处于比较客观的立场， 容易取得委托人的信任。二是熟悉民风民情， 容易提出最佳解决方案。律师是作为广大群众和社会组织的代理人， 是为委托人服务的， 熟悉民风民情民意， 从委托人的角度考虑和分析问题， 了解委托人的诉求， 能够比较准确地判断私权利主体和委托人的根本利益所在， 容易设计出最佳调解方案。三是专业优势。律师都具有比较专业的法律知识和比较丰富的解决纠纷的专业经验和技巧， 因此在化解各类矛盾纠纷中， 委托人更容易接受律师提出的调解方案和调解建议。
（二） 律师法定职责决定其在参与化解与代理涉诉信访案件的作用。律师处于化解社会矛盾的最前沿， 其法定职责主要包括 “接受自然人、 法人或者其他组织的委托， 担任法律顾问” 、 “接受民事案件、 行政案件当事人的委托， 担任代理人， 参加诉讼” 等七项。概括起来可以归纳为三个方面: 一是事前预防。如律师担任法律顾问，其主要职责就是通过起草审查合同、 对相关文书以及行为把好法律关等规避防范各种利益风险。二是参与裁决。如在诉讼活动中， 律师出庭担任刑事辩护人， 担任民商事代理人等， 律师通过接受委托或者指定委托， 以法律工作者身份参加诉讼， 通过法律途径使新的利益关系得到重新调整和确认。三是居中调解。如参加调解、 仲裁活动， 提供非诉法律事务等， 律师以专业的法律知识和丰富的社会经验， 明法析理， 居中调停， 让当事人通过理性的考量最终达成利益的相互让步妥协， 有效节约司法、 行政和社会资源， 这无疑是解决矛盾最有效的方式。
（三） 律师社会责任决定其参与化解与代理涉诉信访案件的作用。一是政治责任。律师是法律工作者， 法律不仅赋予了律师职业使命， 更赋予了律师的政治职责。作为法律工作者， 一定要坚持党的事业至上、 人民利益至上、 宪法法律至上， 拥护党的领导， 拥护宪法， 拥护社会主义制度。这就决定了律师在调解和化解各种社会矛盾中必须讲求法律效果、 社会效果和政治效果的协调统一， 既要做好法律人， 又要做好政治人， 既要忠实履行法律义务， 对法律负责， 又要讲政治、 讲大局， 做中国特色社会主义事业的建设者和捍卫者。二是职业使命。 《律师法》 规定 “律师应当维护当事人合法权益， 维护法律正确实施，维护社会公平正义” 。这是律师行业最终的价值追求和职业使命。各种纷繁复杂的社会矛盾纠纷， 实际都是利益的博弈和均衡。律师作为法律职业共同体之一， 一方面促进建立良法， 另一方面促进良法之治， 通过法理分析， 通过公开公平透明的程序， 使各种社会矛盾通过司法、 行政或调解的途径和方式予以解决。三是社会职责。 《律师法》 规定： “律师、 律师事务所应当按照国家规定履行法律援助义务， 为受援人提供符合标准的法律服务，维护受援人的合法权益” 。这一社会职责要求律师必须摒弃利益化追求， 开展公益服务， 扶弱济贫， 维护社会弱势群体的合法权益， 而且， 随着国家法治化进程的加快，以及律师行业自我发展、 自我完善的必然追求， 律师会担当更多的社会责任， 不断延伸和拓展公益法律服务的领域， 树立良好的社会形象， 这无疑为化解社会矛盾增添了新的动力。
四、 律师参与化解与代理涉诉信访案件的角色定位
（一） 重在参与， 律师不应成为主导者律师参与化解和代理涉诉信访案件是一项公益性法律服务工作。对不服政法机关法律处理意见， 以信访形式表达诉求的， 可由律师听取信访人诉求， 评析信访事项， 有针对性地做好释法析理、 提出处理建议、 引导申诉等工作， 促进案件得到依法公正处理， 实现息诉息访。也就是说， 在涉诉信访案件的接待处理中， 律师处于一种参与的角色， 而不是主角。真正的主角应当是产生涉诉案件的机关或者当事人诉求的主要接待单位。如果在处理涉诉信访案件中律师成了主角， 就容易让信访当事人误认为律师跟涉案办案机关或者办案人员是 “一伙儿” 的， 信访者容易把律师当成这些机关或者办案人员的 “说客” 。不但不利于涉诉信访案件的处理， 反而会让信访当事人产生对抗、 抵触情绪。目前， 已经有人认为这是在让律师给有关执法不严、 司法不公的机关和办案人员 “捡摊子” 了。因此， 律师在涉诉信访事件的处理中， 只能是参与者， 而不是主导者。
（二） 彰显监督， 让信访当事人更相信律师、 依靠律师众所周知， 随着涉诉信访改革的推进实施， 依法处理涉诉信访工作取得了积极效果， 但涉诉信访案件多发、 重复访高发、 久访不息的问题仍然突出， 既加重了信访群众的诉累， 又耗费了大量司法资源， 影响了正常信访秩序。按照中央政法委的要求， 律师参与其中就是为了化解矛盾纠纷、 促进社会和谐稳定， 真正解决涉诉信访案件高发、 多发、 久访、 缠访等现象， 减轻群众诉累， 节省司法资源。那么， 律师参与其中一个重要的作用还应当是对有关政法机关和办案人员的监督， 依法找出或者发现他们在执法、 办案过程中可能出现的错误， 协助纠正司法不公、 执法不严等违法行为和现象， 并向有关部门提出处理意见和建议。只有赋予参与的律师监督职责， 才能让参与的律师真正起到作用， 才能让参与的律师真正参与涉诉信访案件的化解和代理， 也只有这样才会让涉诉信访当事人相信参与的律师、 依靠参与的律师， 真正实现化解矛盾纠纷、 促进社会和谐稳定。
（三） 突出帮助， 化解矛盾， 解决问题律师参与的目的是化解涉诉信访案件和代理涉诉信访当事人依法通过正当、 合法途径表达诉求， 维护自身合法权益。 《意见》 要求参与的律师对原案件处理正确的， 帮助信访人准确理解政法机关依法作出的法律处理意见，劝导其服判息诉； 对原案件处理可能存在错误或瑕疵的，向政法机关提出建议， 促使问题进入法律程序解决； 对信访人生活困难， 符合相关救助规定的， 协助申请人开展救助申请工作。律师参与化解和代理涉诉信访案件， 还应当重点突出 “帮助” 。这里的帮助涉及两个方面， 对信访当事人的帮助， 以及对有关政法机关的帮助。对信访当事人的帮助包括帮助他们依法信访， 不缠访、 不滥访、 不重复上访，帮助或者代理他们依法通过正当、 合法的司法途径申诉、维权， 切实解决他们的诉求， 维护他们的合法权益。对相关政法单位的帮助， 主要体现在发现办案过程中可能存在的错误和瑕疵， 帮助他们找出问题所在， 及时纠正， 还信访当事人一个公道。
（四） 共同提升， 促进法律职业共同体与时俱进提升政法队伍形象， 律师不能置身事外。作为法律职业共同体的一员， 律师有责任有义务与其他政法机关及其他法律职业人一道， 提升我国的司法公信力和维护社会的和谐稳定， 与时俱进、 共同提升。律师参与化解和代理涉诉信访案件， 除了积极参与和监督政法机关、 帮助信访当事人之外， 还应该在参与中与各政法机关以及执法者、 司法者共同进步和提高， 以提升整体执法、 司法、 法律服务水平， 提升执法、 司法、 法律服务队伍的整体形象。