内容摘要

在法院的民事执行中，经常会遇到同一被执行人有多个债权人请求清偿，而被执行人的财产不足以清偿各个债权人的债权的情况，由于法律相关规定过于原则，缺乏灵活性和可操作性，给法院案件执行的实际操作带来一定困难，因此，解决此类问题显得十分必要。

民事执行程序中的参与分配制度是处理多个金钱债权人对一个债务人申请执行情况的一种具体方式。我国的参与分配制度是我国破产法律制度不完善的产物。最高人民法院为弥补有限破产主义在主体适用上的不足,通过司法解释规定了参与分配制度,用以解决公民或其他组织不能清偿所欠债务的问题,为债务人为公民或其他组织不能清偿债务时，为债权人提供了一条参与分配的受偿的法律途径,其实质在于通过个别执行程序的法律规范来弥补有限破产主义的缺陷。具体而言,该制度主要解决的是在何种条件下允许何人参加已经开始的执行程序,以及同一被执行人的各债权人的债权依据什么原则进行分配清偿,即对于不够分配的这块“蛋糕”给谁切、怎样切及切多少的问题。本文第一章通过对执行财产分配进行了概述,对我国执行程序参与分配的法律规定进行了汇总,具体论述了参与分配的条件原则、程序。第二章结合锡林郭勒盟法院执行的具体实践进行深入分析了当前我国参与分配制度在法律适用方面存在的问题，并指出此项制度存在的现实缺陷。第三章围绕制度不足提出了法律适用上的应对措施。分别围绕关于参与分配条件“不能清偿所有债权”的司法认定、关于分配清偿顺序及分配标准的问题、关于参与分配程序的规范、破产制度与执行程序参与分配制度的衔接进行了论述。第四章从社会治理的角度对多债权对同一被执行人案件提出了源头预防。

关键词：民事执行 参与分配 法律制度 司法应对 源头预防

参与分配制度，是指在执行程序开始以后，未参加执行程序的其他债权人发现同一债务人的全部财产不足以清偿全部债务时，向法院申请加入已开始的执行程序，要求使完全得到公平受偿的制度。其对于保护多数债权人平等受偿权利，维护社会公平，提高诉讼效率，具有十分重要的意义。 总而言之，此项制度系对于执行案款不够分时，对于执行款物的蛋糕应如何切的法律规定。其意旨在于保护多数债权人平等受偿的权利，对于维护社会公平正义，具有十分重要的意义。对此最高人民法院通过司法解释《关于适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》以及《关于人民法院执行工作若干问题的规定》问题的规定中。通过《司法解释》建立了参与分配制度，旨在弥补有限破产主义的缺陷。在公民或其他非法人组织资不抵债时为各债权人提供一条公平受偿的途径。本文对参与分配制度的原则、特征以及目前我国该制度的缺陷进行了粗浅的探讨，并提出了相应的建议。

第一章　执行程序“切蛋糕”之制度概述

在现实生活中,有的债务人会同时对多个债权人负有债务清偿义务,其中一些债权人在取得执行依据并向人民法院申请强制执行的情况下,基于自身利益的考虑,其他债务人会向人民法院提出申请,要求对执行标的进行共同受偿。针对同一债务人对多个债权人负有清偿义务，而债务人的财产不能清偿所有债务的情况,我国设置了破产和参与分配两种不同的解决方案,以期平衡财产不能清偿所有债务的债务人与债权人之间的利益对抗以及多数同一债务人的债权人之间的利益冲突。由于我国法律对于资不抵债的清偿实行的是有限破产主义,而非一般破产主义。只有具有法人资格的企业适用于破产制度,而对于不具有法人资格的企业和个体工商户、农村承包经营户、个人合伙等其他组织均不适用破产制度。为弥补有限破产主义在主体适用上的不足,最高人民法院通过运用司法解释,确立了参与分配制度,以解决公民或其他组织不能清偿债务的问题,为债务人为公民或其他组织的债权人在债务人不能清偿债务时提供了一条参与分配的受偿的途径,其实质就在于通过个别执行程序来弥补有限破产主义的缺陷。 具体而言,该制度主要解决的是在何种条件下允许何人参加已经开始的执行程序,以及同一被执行人的各债权人的债权依据什么原则进行分配清偿,即对于不够分配的这块“蛋糕”给谁切、怎样切及切多少的问题。

一、我国参与分配制度的法律规定

目前，我国关于参与分配制度的立法仅见于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》以下简称《民诉司法解释》、最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定试行》以下简称《执行规定》以及《最高人民法院关于〈民事诉讼法〉执行程序若干问题的解释》（以下简称《民诉法执行解释》）这三个以司法解释身份出现的法律规范性文件中,而没有“法”的规范。《民诉司法解释》第508条-512条对参与分配的条件、程序、分配原则及异议程序作出了规定。《执行规定》的第88条及第90条-第96条，对执行程序的有限受偿条件及参与分配的具体程序进行具体的规定，《民诉执行解释》第25条-26条，只是重复地对参与分配方案异议作了规定。总体而言，在这三个法律规范性文件中仅仅以15条的篇幅对执行参与分配制度进行了规范。而且《民诉司法解释》与《执行规定》中对于执行参与分配的规定中还有互相重复交叉的内容。值得指出的是，在2015年以前，我国参与分配制度在《中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见》（以下简称《民诉意见》）中第297条-299条中进行了规定，2015年最高人民法院《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见中第508条-512条对执行参与分配制度进行了部分修改和完善。（详见下表“民事诉讼法司法解释（适用意见）关于执行参与分配规定新旧对照表”），从表中可以看出，新出台的《民诉司法解释》主要在以下几个方面作出修改和完善：

1.缩小了参与分配的适用范围。1992年的《民诉意见》中规定，“被执行人为公民或者其他组织，在执行程序开始后，被执行人的其他已经取得执行依据的或者已经起诉的债权人发现被执行人的财产不能清偿所有债权的，可以向人民法院申请参与分配。”按此规定，虽未取得执行依据但在起诉阶段的债权人可以申请参与分配。而新出台的《民诉司法解释》将“已经起诉的债权人删掉。”申请参与分配人仅限于应取得执行依据的债权人或具有优先权的债权人。

2.对参与分配申请截止时间进行了修改。1992年的《民诉意见》中规定，“参与分配申请应当在执行程序开始后，被执行人的财产被清偿前提出。”新出台的《民诉司法解释》中规定“参与分配申请应当在执行程序开始后，被执行人的财产执行终结前提出。”

3.对执行程序作了具体明确的规定。《民诉司法解释》第511条、512条对参与分配的制作及债权人或者被执行人提出异议的程序作了具体明确的规定。

4．对执行分配清偿顺序未作明确具体的规定。1992年《民诉意见》中规定，被执行人为公民或者其他组织，在有其他已经取得执行依据的债权人申请参与的执行中被执行人的财产参照民事诉讼法第二百零四条规定的顺序清偿，不足清偿同一顺序的，按照比例分配。因2007年《民事诉讼法》修改后，将企业法人破产还债程序一章全部删掉，原民诉法第204条也随之不复存在，故新出台的《民诉司法解释》将此处删掉，仅作出了“执行所得价款扣除执行费用，并清偿应当优先受偿的债权后，对于普通债权，原则上按照其占全部申请参与分配债权数额的比例受偿。”的笼统规定。

5.企业法人不再适用破产程序。按照《执行规定》第96条规定，被执行人为企业法人，未经清理或清算而撤销、注销或歇业，其财产不足清偿全部债务的，应当参照本规定90条至95条的规定，对各债权人的债权按比例清偿。《民诉司法解释》对此进行了修改，规定，未经破产程序的企业法人按照财产保全和执行中查封、扣押、冻结财产的先后顺序清偿，不再适用分配程序。详见文后“民事诉讼法司法解释（适用意见）关于执行参与分配规定新旧对照表”

二、参与分配适用的条件

《民诉司法解释》第508条规定“被执行人为公民或者其他组织,在执行程序开始后,被执行人的其他已经取得执行依据的债权人发现被执行人的财产不能清偿所有债权的,可以向人民法院申请参与分配。”可见,参与分配的适用条件为：

1.被执行人为公民或其他组织。我国现行破产制度实行的是有限破产主义,公民或其他组织不具有破产能力,所以当一般公民或其他组织资不抵债时,参与分配制度为各债权人提供了一条平均受偿的途径。

2.被执行人的财产已经不能清偿所有到期债务。所谓债务人应即时清偿的债权,系指债权清偿期已届满,且债权人已提出清偿要求的债权。债务人与债权人在设定债权债务关系时,在未设定担保的情况下,是以债务人的全部财产作为债务的一般担保的。因此一般担保并不针对某项特定的债务,而是面向债务人的全部债务。在某一债权人取得执行依据,向人民法院申请强制的情况下,如果被执行人的财产除了足以清偿申请执行的债权外,还可以清偿其他债权人的债权,则其他债权人不能参加已经开始的执行程序,即此时不存在适用参与分配的可能；如果被执行人不能清偿申请执行的债权或虽可清偿执行的债权,但不足以清偿所有债权的,此时,为了使各债权人得到公平受偿,才可实行参与分配。

3.可申请参与分配的债权一般限于金钱债权。强制执行,以执行名义所载债权之性质为准,可分为金钱执行和非金钱执行两种。 只有关于金钱债权的执行是用执行所得的金钱在各债权人之间按比例公平分配,而且只有对金钱才能做到按比例公平分配,因此,只有在关于金钱债权的执行中才能实行参与分配。换句话说,只有当申请执行人和他债权人主张清偿的都是金钱债权时,才发生参与分配的问题。

4.申请参与分配的债权人的条件。根据新《民诉司法解释》的规定,可以提出申请参与分配的债权人有两类：一类是已经取得执行依据的债权人，二类是具有担保物权、优先权的债权人，可以直接申请参与分配，主张优先受偿权。新《民诉司法解释》将将已经起诉的债权人排斥在外。

三、参与分配的原则

当两个以上的债权人向人民法院申请执行被执行人财产时,是平等地受偿,还是按照申请先后顺序受偿。对此问题在理论上存在很大的争议，归结起来,主要体现为平等原则和优先原则的对立。 我国民事诉讼法并未明确规定采取何种原则,但是依据《民诉司法解释》和《执行规定》的规定可以认为,我国法律对参与分配以平等原则为主。《执行规定》88条规定“多份生效法律文书确定金钱给付内容的多个债权人分别对同一被执行人申请执行，各债权人对执行标的物均无担保物权的,按照人民法院采取执行措施的先后顺序受偿。多个债权人的债权种类不同的,基于所有权和担保物权而享有的债权,优先于金钱债权受偿。一份生效法律文书确定金钱给付内容的多个债权人对同一被执行人申请执行，基于财产不足以清偿全部债务的各债权人对执行标的物均无担保物权的,按照各债权比例受偿。”第94条规定“参与分配案件中可供执行的财产,在对享有优先权、担保权的债权人依照法律规定的顺序优先受偿后,按照各个案件的债权额的比例进行分配。”同时，我国《民诉司法解释》第五百一十条规定“参与分配执行中，执行所得价款扣除执行费用，并清偿应当优先受偿的债权后，对于普通债权，原则上按照其占全部申请参与分配债权数额的比例受偿。清偿后的剩余债务，被执行人应当继续清偿。债权人发现被执行人有其他财产的，可以随时请求人民法院执行”。可见,在我国执行程序中财产的分配原则依被执行人财产是否能清偿所有到期债务而有所不同。在被执行人财产能够所有债务的情况下,采用的是优先原则一各债权人依法院采取执行措施的先后顺序受偿，在被执行人财产不能清偿所有债务的情况下采用平等原则进行分配,除具有担保物权和法定优先权的债权人优先受偿外,其他普通债权人依各自的债权比例就执行所得金钱进行平均受偿。

四、参与分配的程序

1.主持参与分配的法院。《执行规定》第91条规定“对参与被执行人财产的具体分配,应当由首先查封、扣押或冻结的法院主持。首先查封、扣押、冻结的法院所采取的执行措施如系为执行财产保全裁定,具体分配应当在该案件审理终结后进行。”

2.参与分配的债权人必须提出书面申请。根据《执行规定》第92条的规定,申请参与分配的债权人应当向其原申请执行法院提交参与分配申请书,写明参与分配的理由,并附有执行依据。然后再由原审法院将参与分配申请书转交主持执行分配的法院。

3.法院对参与分配申请的审查与处理。执行分配法院在收到债权人申请后,首先应当查明申请是否符合形式要件,是否提交了相应的证明文件,申请参与分配的债权是否是金钱债权是否是有优先债权或担保物权的债权,以及是否在法定的期限内提出申请等,经审查如符合分配的条件则准予参与分配。如不符合参与分配条件的,可责令限期补正或裁定驳回申请。

4.制作财产分配方案。制作分配方案是参与分配程序的核心工作，分配方案是执行分配实施法院制作的确定各债权人就执行所得应分得债权受偿金额的书面文件。

5.分配方案异议程序。

根据《民诉司法解释》第五百一十二条规定，分配方案异议程序主要有：①提出异议。 债权人或者被执行人对分配方案提出书面异议的；②异议通知。执行法院通知未提出异议的债权人、被执行人。③修正分配方案或异议人提起诉讼。未提出异议的债权人、被执行人自收到通知之日起十五日内未提出反对意见的，执行法院依异议人的意见对分配方案审查修正后进行分配;提出反对意见的，应当通知异议人。异议人可以自收到通知之日起十五日内，以提出反对意见的债权人、被执行人为被告，向执行法院提起诉讼;异议人逾期未提起诉讼的，执行法院按照原分配方案进行分配。④提存款项。诉讼期间进行分配的，执行法院应当提存与争议债权数额相应的款项。

6.支付分配金额。按照生效的分配方案，为个债权人支付分配金额。

7.分配之后剩余债务的处理。参与分配执行后,如果还有部分债权未受到清偿。根据《民诉司法解释》第五百一十条的规定，　债权人发现被执行人有其他财产的，可以随时请求人民法院执行”。而被执行人的财产处理完毕后,确无其他财产可供执行的,可裁定中止执行,待发现被执行人有可供执行的财产时,随时恢复执行。

第二章　锡林郭勒盟的司法实践

一、锡林郭勒盟五年执行参与分配案件情况分析

1.适用参与分配案件的总体情况

全盟12个基层法院共5个法院在执行程序中实施了案款参与分配，其他七个法院和乌拉盖法庭没有适用参与分配的案件。全盟两级法院五年间适用参与分配案件656件,总标的额12.5千万元（详细情况见下表）。而全盟两级法院多债权对同一被执行人案件数量为1854件，总标的额42.2千万元。通过对全盟两级法院多债权对同一被执行人案件的比较分析,参与分配的案件数量仅占多债权对同一被执行人案件数量的35.4%，从标的额上看仅占30%。同时结合具体案件进行分析，全盟法院有很大一部分应适用参与分配的案件没有适用执行参与分配程序。

锡林郭勒盟两级法院参与分配案件数量统计表

2.多债权对同一被执行人案件的总体情况

五年间，全盟法院多债权对同一被执行人案件合计收案1854件,总标的额42.2千万元。通过案件数量细化分析，主要呈现以下特点：

(1)案件数量居高不下

全盟法院多债权对同一被执行人案件,2012-2016年案件数量分别为84件、397件、260件、763件、350件，从数量上看，从2013年以后一直高位运行，而2015年最高达到763件。（详见图表1“全盟法院多债权对同一执行人案件增长趋势图”）

全盟法院多债权对同一被执行人案件增长趋势图

图表1

此类案件数量居高不下,从宏观上分析，主要有两个方面因素：一是经济发展因素。我盟作为欠发达地区，在以牧业为主的自然经济向城镇化、工业化的转型过程中，经营活动、商业机会的大增带来经营业务频繁：商品流通加快,金融贷款业务直线上升，民间借贷暗流涌动，甚至不乏非法集资搅动浑水，债务总量加大，经营风险上升，违约概率增加，是法院案件数量居高不下的一个主要因素。二是结构调整因素。受国际金融危机的影响，部分产业调整动荡，深层次问题集中爆发。从我盟来讲，以房地产行业尤为突出，近五年来，我盟房地产行业及其相关联产业案件大量涌入法院并进入执行领域。

(2)案件数量类型较为集中

根据五年间多债权对同一被执行人收案数量的统计,案件类型主要集中在建设工程施工、民间借贷、劳务纠纷、金融贷款等类型。其中建设工程施工纠纷案件636件，占案件总数（多债权对同一被执行人案件，以下同）的34.3%；民间借贷纠纷案件603件，占案件总数的32.5%；劳务纠纷案件320件，占案件总数的17.3%；金融贷款案件32件，占案件总数的1.7%；其他案件263件，占案件总数的14.2%。（详见图表2“全盟法院多债权对同一被执行人案件类型分布图”）。

全盟法院多债权对同一被执行人案件类型分布图

图表2

(3)被执行人偿债能力差

全盟法院多债权对同一被执行人案件中，被执行人既有陷入债务“泥潭”的公司法人，也有非法人组织；既有具备营业执照的个体工商户，也有不具备任何身份的无业人员；既有农牧民等弱势群体，也有国家干部参与其中。总体而言，此类案件被执行人偿债能力较差。调研组按照被执行人的身份划分,对全盟法院五年间多债权对同一被执行人案件数量统计,其中法人1390件(其中包括房地产及其相关行业为被执行人的案件824件),占案件总数的75%；非法人组织65件,占案件总数的3.5%；农牧民51件,占案件总数的2.8%；个体工商户38件,占案件总数的2%；干部8件，占案件总数的0.4%；无业人员302件,占案件总数的16.3%（详见图表3“全盟法院多债权对同一执行人被执行人身份分布图”）

全盟法院多债权对同一被执行人身份分布图

图表3

二、从司法实践看我国执行程序参与分配制度之不足

总体而言，仅凭三个司法解释中仅仅以15条的法律条文对执行参与分配制度进行了规定。我国执行程序参与分配制度之存在着明显的法律规定不具体、界线模糊、可操作性不强的问题。

（一）设置参与分配的前提条件模糊使程序是否启动随意性大

根据《民诉司法解释》第508条的规定,适用参与分配的基本条件之一是“被执行人的财产不能清偿所有债权”。当前我国企业的守法意识不强和商业信用低下的问题十分突出,被执行人往往通过转移或隐匿财产来逃避法院的执行,加上制度的不完善,导致企业和个人财产缺乏透明度,使得债权人或法院难以了解和确定被执行人财产的具体情况,也就是说,被执行人是否确定“被执行人的财产不能清偿所有债权”,在实践中经常是很难确定的情形。因此将这一情形设置为参与分配的条件,实际上将使得启动参与分配程序的法定标准模糊和不确定。以锡林郭勒盟为例，辖区三个法院苏尼特右旗法院、东乌旗法院、西乌旗法院三家法院五年内没有一起执行分配案件。苏尼特右旗法院在收到执行分配申请要求申请人提供“被执行人的财产不能清偿所有债权”的证据，由于申请人无法证明被驳回。而调研组调研的浙江温州市鹿城区法院及台州黄岩区法院则只要是多债权对同一被执行人的案件全部纳入分配程序。实践中法院在是否启动参与分配程序问题上自由裁量权过大,随意性过大,致使该制度不能发挥其应有的作用,并带来执法的不公。

（二）执行财产分配程序粗糙司法操作不规范

1．对于法院的审查缺乏具体的规定。根据《民诉司法解释》的规定,申请参与财产分配,申请人必须向人民法院提出申请,法院只有审查同意后,申请人才可参与对被执行人的财产分配。在执行财产具体参与分配的过程中,法院制定的分配方案涉及参与分配债权人或者被执行人的切实利益,参与分配债权人或者被执行人会对分配方案提出异议,法院对异议的审查或者诉讼如何进行,都没有相关规定，给具体执行工作带来了难度。

2．参与分配的时间界限模糊。最高人民法院的《民诉司法解释》第509条以“被执行人的财产执行终结前”来界定参与分配的时间,有些过于模糊,没有可操作性,所以关于申请参与分配截止时间的规定在文字表达上存在着含糊不清甚至不合法理的缺陷。如果按照结案前理解，可能会使法院在执行方案作出后，由于申请人的申请而使执行程序循环往复。各地法院对“执行终结前”的理解不一，如：《北京市高、中级执行局关于案款分配及参与分配若干问题的意见》规定“执行标的物为货币财产，以案款到达主持分配法院的账户之日作为申请参与分配的截止日期”。而浙江省《关于多个债权对同一被执行人申请执行和执行异议处理中若干疑难问题的解答》中，将截止日期定为“执行法院将分配方案送达第一个执行人的前一个工作日。”而内蒙古自治区法院执行法官在实际执行中理解不一，影响了执行分配的规范运行，也在实践中给随意拖延执行结案时间和其他不法行为创造了可乘之机。同时，被执行人多项财产被查封的情况下，如何申请参与分配的问题，没有法律规定。

3．分配方案形式缺乏要件规定。《民诉法执行解释》第二十五条规定，参与分配程序中，应向各申请参与分配债权人送达分配方案。但对于分配方案应包含哪些内容却无明确规定。在调研过程中，我们发现各基层法院的分配方案样式不一，有的法院的分配方案内容过于简单，只是罗列了各债权人实际分配应得到的债权数额，对于与分配的所有债权情况、财产处理情况、分配比例、执行分配依据等均未作出说明。

（三）分配清偿顺序及分配标准有待于进一步明确

《民诉司法解释》第510条规定“参与分配执行中，执行所得价款扣除执行费用，并清偿应当优先受偿的债权后，对于普通债权，原则上按照其占全部申请参与分配债权数额的比例受偿。”按照此条司法解释的规定，仅是两项分配原则，一个是优先权受偿，一个是按债权比例受偿。没有规定明确的分配清偿顺序。1992年《民诉法若干问题意见》（已废止）第299条规定：参与分配中，被执行人的财产参照民事诉讼法第二百零四条规定的顺序清偿，即企业法人破产还债程序。但2007年修改的《民事诉讼法》已将《民事诉讼法》（1991年版）的第二百零四条删去。参与分配的清偿顺序是否可参照企业破产法，《民诉司法解释》也没有明确的法律规定。 司法实践中，一线法官主要有两个方面问题困扰：一个是职工工资、劳动保险费用的优先保护。按照现行司法解释对执行参与分配制度的规定实际上是取消了职工工资和劳动保险费优先受偿的权利。而职工工资往往涉及到职工的切身利益，往往涉及人数众多，法院会面临很大压力。法院在执行过程中往往考虑社会稳定，有的法院采取协议分配的形式，说服债权人让步以落实职工工资。还有的法院采取变通措施，与劳动仲裁机构协调，让职工取得执行依据。另一方面延缓执行。往往容易导致先申请执行人的不满。法院往往陷入两难的境地。第二个是首个进行财产保全的申请人。因为在法律上对首个进行财产保全的申请人如何分配没有法律特殊规定，不具有优先权。但是从财产保全人在保全查找被执行人财产过程中可能会付出成本同时还要交纳一定金额的保证金。如果按普通债权比例一样分配，显失公平。

（四）执行程序参与分配制度与破产制度衔接不畅

总体而言，我国的破产制度不完善,且长期得不到实施。现今《破产法》是2006年颁布实施新的《中华人民共和国破产法》,破产法律制度在市场经济法律体系中是要发生重要作用。但长期以来,其实施总是局限在一个狭隘的范围内,当破产法的实施与改革中的旧体制发生矛盾时,便自然冒出种种以影响社会稳定等为由否定破产制度的主张,实行设立层层审批这一违背司法工作规律的行政化做法,没有把现有的破产法对债的保护尤其是在债务人丧失清偿能力的情况下置于应有的重要地位,债权人常常因为行政干预使其债权不能通过破产程序获得清偿,使得《执行规定》规定的“可以破产”在实践中显得相当遥远。对这种达到破产条件而不能实行破产的企业,按照我国参与分配制度的规定实行优先原则,由此产生的必然后果可以想见执行案件被中止高高挂起那些不甘受损的部分债权人以私力救济的方式来维护自身的利益,出现任意扣押债务人财产、哄抢企业财产甚至非法拘禁企业法定代表人逼债等等违法行为某些债务人与债权人恶意串通,进行种种欺诈行为,利用法律上的漏洞从中谋取不正当利益,由此导致债务关系不能顺利实现,社会信用低下,商品交换无法正常进行。而在现在法律规定上看，《执行规定》96条规定“被执行人为企业法人，未经清理或清算而撤销、注销或歇业，其财产不足清偿全部债务的，应当参照本规定90条至95条的规定，对各债权人的债权按比例清偿。”而新的《民诉法司法解释》第五百一十六条规定“当事人不同意移送破产或者被执行人住所地人民法院不受理破产案件的，执行法院就执行变价所得财产，在扣除执行费用及清偿优先受偿的债权后，对于普通债权，按照财产保全和执行中查封、扣押、冻结财产的先后顺序清偿。”按照新法优于旧法的原则，法人组织为被执行人时，应适用于此项规定。按此规定，法人组织在没有走破产程序的情况下，按照财产保全和执行中查封、扣押、冻结财产的先后顺序清偿。但许多案件由于各方因素不能走破产程序，各地法院破产案件非常稀少，以锡林郭勒盟为例，锡林郭勒盟两级法院2010年-2017年，近8年的时间破产案件仅收案7件，结案4件。在当前破产程序不通畅的情况下，一些符合破产条件的法人企业作为被执行人时，“先到先得”显失公平。调研中发现，在一些法院实行过程中仍然使用原来的《执行规定》。

第三章　“切蛋糕”制度不足的司法应对

总体而言，对于执行参与分配程序在法律规定上存在欠缺，法律规定粗糙，不具体，给执行操作带来了一定的难度。在法律制度尚不完善的情况下，法院执行程序参与分配在实务的“切蛋糕”中应厘清以下几个问题。

一、关于参与分配条件“不能清偿所有债权”的司法认定

按照《民诉司法解释》的规定，“被执行人财产不能清偿所有债权”是申请参与分配的一个条件。但是，由债权人证明被执行人不能清偿所有债权难以做到。首先，被执行人的全部财产的范畴难以界定。其次，所有债权不包括未取得执行依据的普通债权，所有债权的范畴难以界定。同时《民诉司法解释》规定“债权人必须提供债务人的财产不能清偿所有债权的事实与理由”，进一步为申请人申请参与分配增加了障碍。建议最高人民法院应对参与分配的申请条件有必要予以修改。目前，在未做出修改之前，各地法院应统一法律适用。一是认定标准的问题，二是由谁认定的问题。课题组认为：被执行人的其他已经进入执行程序的申请人由于对“被执行人的财产”以及“所有债权”无从知晓，在法律证明上具有不确定性，形成了法院对申请参与分配条件的执行标准不一。如果按照客观事实的标准认定，参与分配就会陷入一个悖论，形成事实上的不可能。同时按照客观事实的认定标准，执行规定第95条“债权人发现被执行人有其他财产的，人民法院可以根据债权人的申请继续执行。”就会前后矛盾。所以对“被执行人财产”及“所有债权”应按法院执行部门控制和掌握的财产和债权依职权进行认定。对此，《北京市高中级法院执行局关于案款分配及参与分配若干问题的意见》中进一步明确了法律适用，该意见规定：《执行规定》第90条中，“全部财产”是指主持分配法院控制了被执行人的全部财产，被执进行人无其他可供执行财产；“全部债务”是指“申请参与分配并符合参与分配条件和程序的债权之和”。

二、关于分配清偿顺序及分配标准的问题

如前所述，我国执行程序参与分配制度在分配清偿顺序及分配标准方面有待于进一步完善法律规定，同时，在法律适用方面也应有所规范。《民诉司法解释》第五百一十条“参与分配执行中，执行所得价款扣除执行费用，并清偿应当优先受偿的债权后，对于普通债权，原则上按照其占全部申请参与分配债权数额的比例受偿。”其中“原则上”的表述，即说明有例外的情况。

1．关于职工工资劳动保险费用的特别保护。1992年实施的《最高院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第二百八十二条规定，在普通执行程序中，被执行人的财产不能清偿所有申请执行人债权的，按《民事诉讼法》第二百零四条处理；而根据1991年出台的《民事诉讼法》企业法人破产还债程序一章的第二百零四条规定：“破产财产优先拨付破产费用后，清偿顺序为：（1）所欠职工工资和劳动保险费用；（2）所欠税款；（3）破产债权；破产财产不足清偿同一顺序的清偿要求的，按照比例分配。”2007年《民事诉讼法》修改后，企业法人破产还债程序一章被全部删掉，原民诉法第二百零四条随之不复存在，故而普通执行程序中职工工资优先受偿权也就没有直接的法律依据。但也应看到，民诉法在2007年修改时删掉企业法人破产还债程序一章的背景是因为2007年实施了新的《企业破产法》，新的《企业破产法》适用所有的企业，故将《民诉法》中的破产内容予以删掉。而根据2007年新实施的《企业破产法》第113条规定，“破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，依照下列顺序清偿：（一）破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金；（二）……。破产财产不足以清偿同一顺序的清偿要求的，按照比例分配。”，可见职工工资在破产程序中具有优先受偿权，但该法适用的前提是企业进入破产还债程序。在实践中，对于员工的工资在普通执行程序中是否具有优先权也存在较大争议，各地法院对于此类案件的处理也不尽相同。一种观点认为职工工资在普通执行程序中的优先受偿权没有法律依据，故理应不具有优先权，应按普通债权参与分配。另一种观点认为民诉法删除该规定是因为新的企业破产法出台，关于工人工资的债权应按破产法规定来处理，即职工的工资、补偿金享有优先权。按照法律规定,凡依破产程序清偿债权的企业的职工工资可以优先受偿,而相当于破产的非法人企业的职工工资却不能优先受偿,显然是不公平的。因此建议最高院在职工工资方面出台明确的司法解释。在实际适用过程中，各地法院应统一适用标准。如《北京市高中级法院执行局关于案款分配及参与分配若干问难题的意见》中规定，多个债权中有职工工资债权的，对案款分配时本地区上一年度职工平均工资范围内的工资部分，比照建设工程价款优先的顺位受偿，剩余工资部分作为普通债权受偿。

2．财产保全人的权益保障。《民诉司法解释》《执行规定》以及《民诉法执行解释》中均没有对财产保全的申请人如何进行分配没作出明确的规定，这也是业界有争议的问题。课题组认为，绝对认为有优先权或没有优先权都有片面之处，查封优先，查封的效力就等同于抵押，其实保全措施是控制性手段，其目的是防止被告、被执行人转移、处置财产，他并不能在防止被告、被执行人转移、处置财产上设立他权利，并采用有限优先原则，在被执行人财产能够清偿其全部债务时，采取保全措施的债权人享有优先权；在被执行人财产不足清偿其全部债务时，采取保全措施的债权人不享有优先权，但在具体分割被执行人财产时，可以根据申请保全的债权人所付出的人力、物力及其对防止被执行人转移、处置财产的所作出的贡献大小，法官运用其自由裁量权适当调高该债权人的受偿比例。 对此，各地区对于财产保全的申请人的分配在法律适用上做了一定的规范，《北京市高中级法院执行局关于案款分配及参与分配若干问题的意见》中规定“参与分配程序中，若执行标的的物为诉讼前、诉讼中、仲裁前、仲裁中依债权人申请保全的财产，在清偿对该标的物享有担保物权和法律规定的其他优先受偿权的债权后，对该债权人因申请财产保全所支付的成本极其损失，视具体情节情况优先予以适当补偿，但补偿额度不得超过其未受偿金额的20%；其剩余债权作为普通债权受偿。”而浙江法院在《浙江省高级人民法院关于在立案和审判中兼顾案件执行问题座谈会纪要》中规定“首先申请财产保全并成功保全债权人财产的债权人在参与该财产变价所得价款的分配时，可适当多分，但最高不得超过20%(即1：1.2的系数)。”但因缺乏适用的法律依据，给执行工作带来很大难度。在实践中可以考虑财产保全的成本费用给予一定的补偿。

3．刑事上的罚金和行政上的罚款能否申请参与分配。对此,在理论界有两种意见其一,认为可以申请参与分配。因为国家权利也应当予以保护,违法犯罪应予惩罚,就不能让违法犯罪分子在经济上占了便宜。其二,认为不能申请参与分配。因为这两种金钱不是民法上的债权,参与分配没有法律依据，罚金、罚款不能与民事债权等同而言,违法犯罪分子因违法犯罪所应受到的惩罚,不能影响债权人的切身利益在被执行财产不足同时支付时,罚金、罚款也参与分配,表明国家在与公民、法人争财产,这样做不妥,国家应当将利益让于公民、法人。 课题组认为刑事上的罚金和行政上的罚款是不能申请参与分配。对这一问题可以从以下两个方面进行说明。首先,从性质上来说,刑事上的罚金和行政上的罚款并不属于民事强制执行根据的范畴,因为这里的罚金和罚款的执行并非是以实现当事人的私权为目的。在强制执行中,由于两者都是对金钱的执行,所以,可以作为参照适用的强制执行根据实施,但它们并不就是民事强制执行根据。 因此,认为刑事上的罚金和行政上的罚款可以参与分配,在理论上是缺乏依据的。其次,从法律上看,我国法律对这一问题并没有作出明确的规定。但相关的规定还是有的。如我国《刑法》中规定“由于犯罪行为而使被害人遭受经济损失的,对犯罪分子除依法给予刑事处分外,并应根据情况判处赔偿经济损失。承担民事赔偿责任的犯罪分子,同时被判处罚金,其财产不足以全部支付的,或者被判处没收财产的,应当先承担对被害人的民事赔偿责任”。我国《公司法》中规定“公司违反本法规定,应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金的,其财产不足以支付时,先承担民事赔偿责任。”我国《证券法》中规定“违反本法规定,应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金,其财产不足以同时支付时,先承担民事赔偿责任。”我国《个人独资企业法》中规定“投资人违反本法规定,应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金,其财产不足以支付的,或者被判处没收财产的,应当先承担民事赔偿责任。”以上规定明确了一个原则,即在责任人的财产无法同时满足民事赔偿和刑事罚金或行政罚款时,民事赔偿优先受偿的原则。尽管,从严格意义上说,优先受偿的仅限于民事赔偿债权,不包括其他民事债权,但是,民事债权优先应当是大势所趋。

三、关于参与分配程序的规范

1.关于确定主持具体分配的法院问题。在执行实务中,往往出现被执行人的财产因涉及多个执行案件而由多个执行法院分别采取了强制执行措施。当有其他债权人发现被执行人的财产不足清偿全部债务,就其中某个法院已采取强制执行措施的财产而申请参与分配,但还有其他财产己由其他法院查封、扣押、冻结,为使债权人公平受偿, 不同的法院是各自为政还是合并执行？《执行规定》中规定,“对参与被执行人财产的具体分配,应当由首先查封、扣押或冻结的法院主持。”该规定明确以采取执行措施的先后作为确定主持分配法院的依据。即如果两个不同的法院对同一个被执行人都采取了查封或扣押、冻结措施,则先查封的法院为主持参与分配程序的法院,并承担相应的委托执行遗物。实践中感到为难的是两个法院对同一被执行人采取了不同的执行措施,如一个法院采取的是查封措施,另一个法院采取的是扣押措施,则该如何决定主持参与分配的法院。 课题组认为,此种情形下,应考虑按照采取强制执行措施的先后顺序来确定实施分配法院, 主持财产分配的法院确定为最先对被执行人的财产采取执行措施的法院。这样既符合《执行规定》的精神,又便于实践操作。二对于多个法院对同一被执行人的财产采取强制执行措施,或者一个法院对同一被执行人多次采取执行措施的情况,应将数个相互独立的对同一被执行人的案件合并为一个案件执行,并由先采取执行措施的法院主持并案执行。

2.分配方案形式要件的具体规定。《民诉法执行解释》第二十五条规定，参与分配程序中，应向各申请参与分配债权人送达分配方案。但对于分配方案应包含哪些内容却无明确规定，难以知晓自身权益是否收到损害。分配方案一般应当记载下列事项：（1）当事人姓名或者名称、住址；（2）可供分配款项总额；（3）债权总额、各债权人的债权额及各债权的性质、参与分配的依据；（4）分配顺序及各债权分配的比例和数额；（5）分配方案制作及实施分配的日期；（6）不服方案的救济途径。多个债权人对执行财产申请参与分配的，主持分配的法院应当制作财产分配方案，并送达各债权人和被执行人。

3.关于执行分配方案异议之诉。

分配方案异议之诉是执行分配程序中的重要救济途径。但从目前的情况来看，其功能作用仍有待进一步发挥。执行分配方案异议之诉案款分配或参与分配程序中，债权人或者被执行人针对分配方案提出的以下异议，适用《民诉司法解释》第五百一十一条、五百一十二条的规定，但在实际执行过程中，常会同《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条的规定发生混淆。课题组认为应进一步明确，对于参与分配方案的实体内容，应按照《民诉司法解释》第五百一十一条、五百一十二条的规定进行处理，主要有以下几个方面：（1）执行依据确定的债权是否已经履行或部分履行及履行的数额，以及该债权是否已经超过申请执行时；（2）执行依据确定的债权是否享有优先受偿权及优先受偿的款项范围；（3）担保物权人以及其他有权请求实现担保物权的人申请执行法院作出的拍卖、变卖担保财产的裁定，该裁定未明确债权数额，当事人对分配方案中确定的债权数额提出异议的；（4）其他对分配方案内容提出异议之诉处理的情形。而对于程序性问题，则适用《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条的规定进行处理，主要有以下几个方面：（1）是否适用案款分配程序或参与分配程序的决定；（2）申请参与分配的债权人是否适合的认定；（3）债权人申请参与分配是否逾期的认定；（4）分配方案的送达；（5）其他应当通过执行行为异议处理的情形。同时课题组认为对于债权人、被执行人对分配方案中分配顺位及分配数额的确定提出异议的，由执行实施机构进行初步审查。经审查，因法院工作失误或计算错误导致分配顺位及分配数额确定错误的，由执行实施机构依法予以纠正；认为分配顺位及分配数额的确定不存在错误的，适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉执行程序若干问题的解释》第二十五条、第二十六条的规定进行处理。

四、破产制度与执行程序参与分配制度的衔接

《民诉司法解释》第513-516条对破产制度与执行参与分配制度的衔接作了规定。其中主要是包括执行转破产制度和限制参与分配对企业法人适用制度。按照《民诉司法解释》第五百一十三条的规定，“执行中作为被执行人的企业法人符合企业破产法第2条第1款规定情形的，执行法院经申请执行人之一或被执行人同意，应当裁定中止执行并将执行案件相关材料移送被执行人住所地法院。”《民诉司法解释》第五百一十四条的规定，“执行法院移送案件材料并不当然启动破产程序，最终是否受理破产案件还要由被执行人住所地法院审查决定。”《民诉司法解释》第五百一十五条则区分不同情形规定了破产案件受理与否及宣告破产对执行程序的影响;人民法院裁定受理破产、裁定宣告破产的，执行法院应当分别解除保全措施、终结执行；不受理破产案件的，执行法院应当恢复执行。《解释》第516条规定，“当事人不同意移送破产或者被执行人住所地人民法院不受理破产案件的，执行法院就执行变价所得财产，在扣除执行费用及清偿优先受偿的债权后，对于普通债权，按照财产保全和执行中查封、扣押、冻结财产的先后顺序清偿”。对于不能进入破产程序的企业法人，执行中要贯彻“优先原则”，按照采取执行措施的先后顺序实现债权。这一规定的主要目的在于“倒逼”申请采取执行措施在后的债权人申请启动破产程序，试图解决破产程序启动难的问题，对采取财产保全、执行中采取查封、扣押、冻结财产的申请人，相对普通债权，按照先后顺序的优先受偿。而破产旨在对全部债权实现整体清偿，是对债务人全部财产实施的概括执行。因此，法院执行中应积极进行司法应对，促进破产程序顺畅进行。

第四章　防止“蛋糕”不够分的源头治理

多债权对同一被执行人案件是参与分配案件的源头，课题组对多债权对同一被执行人案件进行了统一梳理。多债权人对同一被执行人案件是法院执行工作的一个老大难问题，也是地区社会经济发展中所存在深层次问题的一个侧面反映,它既关乎地区农牧民群众的生产生活质量，也影响经济社会的健康发展。

一、案件因素分析——由“高发点”查找“薄弱点”

在一定程度上，某一方面或某一领域案件高发往往反映了一个地区在某方面或某领域的薄弱环节。通过对多债权人对同一被执行人的案件类型及被执行人身份的归类汇总及引发案件因素的深层次解剖，调研组认为，我盟在经济发展和民生方面还存在一定的“薄弱点”。

1.个别困难群体陷入“债务危机”

近年来，我盟牧区经济取得了长足的发展，牧民生产生活得到很大的改善。但牧区中的经济困难问题仍然存在，牧民收入结构比较单一，多数牧民由于自给自足的生产方式，抗灾能力较弱，我盟频繁或局部发生的旱灾、雪灾常会令受灾群众陷入生产生活困难的境地,有的农牧民群众甚至靠举债维持生产生活。在多债权对同一被执行人的案件中，51个农牧民被执行人全部生产生活困难。除此之外，经过调研，虽然未进入执行领域，部分地区农牧民债务缠身问题也比较突出，存在“拆东墙补西墙”的问题，有的牧民为了解决资金的周转问题，甚至还会受到高利贷的盘剥和侵扰。

2.房地产行业尚需提高依法治理水平

近几年来，随着我盟城市建设规模的扩大及城镇化水平的提高，房地产及相关行业得到较为迅猛的发展。但是发展过程中所暴露出来的问题非常突出，建筑施工、销售、拆迁置换等领域引发的案件数量居高不下。通过调研发现，我盟房地产行业及其相关行业存在的问题主要有：违法分包、挂靠等情形较为普遍，建筑领域拖欠农民工工资现象屡禁不止，在房地产销售中楼房不能按期交付、不能及时办理房产证等问题突出，甚至存在一房多卖诈骗犯罪现象。亟需建立源头治理机制，加大监督执法力度，预防和减少相关矛盾纠纷。

3．民间借贷存在问题突出

在多债权对同一被执行人案件中，民间借贷案件数量比例较高，收案603件，占多债权对同一被执行人案件总数的32.5%。由于我盟目前还缺乏对民间借贷的规范治理措施，民间借贷案件中所暴露出来的问题比较突出。一是存在非法集资和集资诈骗的隐患。我盟二连浩特市、西乌旗发生的非法集资案件涉及案件数量众多，并引发一系列的社会问题。二是高利贷仍在部分领域泛滥成灾。在民间借贷案件中隐含着一定数量的高利贷案件，其以利息加入本金等更加隐秘的形式出现，通过证据难以认定。高利贷的存在给借款企业和个人带来巨大压力，并引发不安全的隐患。据了解我盟东乌旗发生一起牧民因高利贷引发的牧民自杀的事件。三是借款人风险难以规避。手续简单、缺乏有效担保以及贷款者对借款者情况了解有限等因素导致民间借贷存在较大风险，由此引发此类案件中多债权对同一被执行人案件数量居高不下。四是民间借贷案件存在暴力催债的问题。少数民间借贷机构为保证其资金安全，与黑恶势力共同经营实施暴力催债，严重扰乱社会秩序。

4.拖欠工资现象时有发生

从我盟法院受理的案件数量看，多债权对同一被执行人案件中有劳务纠纷320件，占案件总数的17.3%，其中大多数案件涉及拖欠工资。主要有以下几个方面：一是工程建设施工过程中，有的包工头经过层层转包发生亏损后，即不再支付工人工资将工资包袱推给发包方或转包方，由此发生欠薪纠纷。二是受经济形势影响，有的以租赁他人店面、厂房无任何固定资产的个体工商户在停业歇业后无力支付工人工资，在起诉到法院后造成无财产可供执行。三是有的企业由于经营不善造成资金链断裂，引发欠薪逃匿事件。等等。工资问题涉及民生，事关社会和谐稳定，应引起高度重视。

5．金融机构借贷风险不容忽视

金融机构贷款案件数量不多，但其中暴露出的问题不容忽视。存在的问题主要有：有的贷款业务对于借款人或担保人的还款能力审查不严,借款数额明显超出担保人的还款能力；有的对借款对象资信审查不严，存在同一借款人多笔贷款及担保人为多笔贷款进行担保的问题；有的金融机构“审、贷、查”制度落实不到位，不能发挥层层把关的监督作用；有的在借款合同履行过程中，未进行积极的履行监督和督促义务，致使贷款不能及时清偿。同时,由于金融机构在合同签订过程中的疏漏,金融机构败诉案件时有发生。以上金融机构在经营过程中监管不足的问题及环节上的漏洞，不利于金融债权安全的维护和金融风险的防范,给金融贷款带来较大的风险。

二、思路对策——在经济民生的薄弱点上精准发力

1．加大扶持力度，做好困难群体帮扶工作

坚持输血与造血相结合，加大对农牧区困难群体的扶持力度。一是要加大资金扶持力度。加大对困难群体的帮扶力度，通过有力的资金扶持，帮助因病、因灾及其他因素陷入困境的农民渡过难关。二是要强化产业扶持。加强牧区基础设施建设，积极发展牧区特色优势产业。发展特色农畜产品加工业，加大对以草原风光、民族风情为特色的草原文化产业和旅游业的支持力度，解决农牧民群众困难群体的就业及生产问题。三是强化金融扶持。从优化金融服务入手，创新农牧区金融服务模式，建立健全信贷担保及风险补偿机制，发展政策性小额贷款保险，推进农牧区重点项目规划建设与金融对接，让农牧区困难群体得到更高效、更实惠的金融服务。

2.强化监管措施，促进房地产及相关行业健康发展

对于房地产行业存在的突出问题和引发的矛盾纠纷，要强化源头治理，建立从严从紧的政府监管体系，落实职能部门的监管职责，严格审批执法，严厉查处房地产行业的违法违规行为。对于手续不全的违法建筑行为加大清查力度，坚决制止未批先建、手续不全等违法建筑行为。强化对招投标市场的监管，严厉打击招投标项目中围标、串标、签订黑白合同等违法行为，规范招投标秩序。加强对违法分包、转包和挂靠的查处力度，对于挂靠施工、非法转包、违法分转包等严重扰乱建筑市场秩序的行为，一经查实，即处以没收违法所得，降低资质等级，直至吊销资质证书。加强建筑市场诚信体系建设，促进市场主体诚信经营。建立由建设行政主管部门牵头,公安、检察、法院、工商、税务、劳动、环保、消防、规划、银行等部门协作的联动配合机制，构建企业和项目经理双重信用体系。

3.完善管理机制，积极防范民间借贷风险

针对民间借贷引发的问题，积极进行政府治理。一是推行民间借贷登记和备案制度。明确负责民间借贷登记、备案的机构部门，设立民间借贷登记服务机构。登记和备案一般应奉行自愿原则，对于超过一般规模的民间借贷，则实行强制登记、备案制度。二是建立民间借贷风险监控机制，建立风险准备金制度。降低民间借贷风险。三是探索民间融资模式，整合民间资本，加大服务力度，规范借贷行为。四是拓宽社会资金投资渠道，积极引导民间资本流向国家支持的行业，流向实体经济，从而促进我盟实体经济健康发展。

4.预防打击并重，依法有效解决欠薪问题

解决欠薪问题要坚持系统治理、依法治理、源头治理。一是建立劳动合同检查制度，严格检查，发现问题及时纠正，加强对劳务企业签订劳动合同及合同履行情况的监督。二是严格执行在建工程领域工资支付保证金制度，不折不扣地执行建设施工单位开工前的保证金制度，在银行开设专门账户，严格监管。二是强化支付保障制度，由劳动监察、住建等相关部门应当进行监管，确保农民工工资和工程款的及时支付。四是加大保障力度。针对个别企业欠薪，劳动者无工资而生活困难的情况，由财政安排专项资金，采取垫付部分工资或基本生活费的方式，对拖欠工资无资金一时难以落实清偿资金的，或者企业主欠薪逃逸的，解决所欠薪职工基本生活问题。五是加大打击力度，依法审理不支付劳动报酬的刑事案件，严厉打击拒不支付劳动报酬犯罪行为，快审快结，并公之于众，形成威慑。同时建立“黑名单”制度，将欠薪企业及经营者的违法信息纳入各地社会信用体系，在社会上形成威慑。

5．坚持防微杜渐,提升金融服务水平

针对金融领域暴露出的问题,金融行业应加强监管,做好防微杜渐。一是要从人员素质抓起。加强培训，提高金融工作人员的职业道德素质、增强法律意识、责任意识和风险防范意识，大力维护金融债权的安全，严格防范金融风险的发生，以保障金融机构的合法权益。二是要完善人员管理机制。落实员工岗位分离与轮岗交流制度，严格、及时进行轮岗交流。堵塞并杜绝经营管理中存在的漏洞，防止因工作人员违法违规行为，甚至由于金融犯罪给金融机构带来损失。三是要完善金融机构内部监督机制。增加跨部门申办审核工作，多部门互相制约。重视贷前审查环节，建立严格的规章制度以及审核评价贷款风险的标准，从而降低金融机构贷款的风险。四是要完善金融服务体系，助力于农牧区经济发展。解决农牧区金融资金供给不足及供需不平衡的问题，全面提升农牧区金融服务水平。

参 考 文 献

1．瞿森斌：“浅谈‘参与分配制度’中若干疑难问题”，载《江苏经济报》。

2．郝卫民：《浅论执行程序中的参与分配制度》，载《行政与法》。

3.李昕：《论民事执行的参与分配制度》，西南政法大学硕士学位论文。

4.杨与龄：《强制执行法论》，中国政法大学出版社。

5.朱良好：《论我国民事执行参与分配制度的改革》，河南大学硕士毕业论文。

6.瞿森斌：“浅谈‘参与分配制度’中若干疑难问题”，载《江苏经济报》。

7.金永熙：《法院执行实务新论》,人民法院出版社。

8.王园：《论我国民事执行程序中的财产分配制度》，山东大学硕士学位论文。

9．江伟：《民事诉讼法学原理》，中国人民大学出版社。

10．谭秋桂：《民事执行原理研究》，中国法制出版社。