从2004年最高人民法院发布《人民法院第二个五年改革纲要（2004-2008）》，我国首次提出建立多元化纠纷解决机制。到2016年6月28日最高人民法院发布了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》。时至今日，我国建立多元化纠纷解决机制已走过了 14 年的发展历程。这十四年中，我国多元化纠纷解决机制已从探索阶段走到了实质的制度构建层面。在各方的共同努力之下，我国在制度构建上取得了一定的成就。目前，我国民事纠纷解决方式已经初步形成体系，人民调解、行政调解、行业调解、商事调解、商事仲裁、劳动仲裁等机构得到全面发展。但是，当前现实的问题在于各种纠纷解决机制之间没有形成有机体系，不能发挥其真正的作用。只有建立一个统一协调和有机互动的多元化纠纷解决机制体系，同时通过完善立法以及制度构建，做到各种纠纷解决机制之间协调能动，以期更好地发挥各种制度之间的功能及效率。据最高人民法院工作报告显示，[周强院长于 2018 年 3 月 9 日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上作《最高人民法院工作报告》，全国地方各级人民法院审结案件逐年上升，2013至2017年，最高人民法院受理案件82383件，审结79692件，分别比前五年上升60.6%和58.8%；地方各级人民法院受理案件8896.7万件，审结、执结8598.4万件，结案标的额20.2万亿元，同比分别上升58.6%、55.6%和144.6%。与案件持续大幅上升不协调的是，在司法改革的大背景下，办案法官数量出现了减少的状况。在这种背景下，司法资源已经无法满足纠纷解决的实际需要。构建一个有机互动的多元化纠纷解决机制成为当务之急。司法在纠纷解决机制中处在引领地位，同时通过多元化纠纷解决机制改革，使各种纠纷解决机制之间形成良性互动、协调配合。通过对非诉讼纠纷解决机制（ADR）在效力确认、程序安排、制度保障等方面的改革，形成诉讼与非诉讼程序的相互衔接和有机协调。努力发挥非诉讼纠纷解决机制在社会管理层面的积极作用，降低司法成本，既能有效的保障社会稳定，又要能促进法治的可持续性发展，实现纠纷解决的公正和效率。
一、多元化纠纷解决机制概述
(一)纠纷
根据是否受到法律的评价，纠纷可分为自然状态的纠纷和作为事实的纠纷。法律手段不能解决所有的纠纷，如许多感情、道德方面的冲突，法律不予评价的纠纷即自然状态的纠纷。
从社会学角度分析，社会特定主体之间因利益产生冲突，伴随冲突出现了双边或者多边的对抗行为，这就是我们所说的纠纷。社会资源的稀缺性造成了人类社会的发展不可避免的伴随着纠纷。当纠纷发生时，意味着社会秩序遭到了破坏，怎样去修补这种破坏，纠纷解决机制应运而生。与此同时，纠纷解决机制也随着人类社会的不断发展，逐步形成多元化。
（二）多元化纠纷解决机制的存在价值
人类社会经过了漫长的发展史，社会发展是一个复杂的推进和伴随着多元化的过程。随着社会不断的变化发展，使社会纠纷的类型也具有多元化和复杂性。为适应社会发展的需要，解决社会纠纷的方式同样需要多元化。国家司法集权不能解决所有的社会纠纷，其他替代性的纠纷解决机制就应运而生。当代ADR模式与司法审判模式的结合正是这种历史进程的产物。
首先，纠纷的种类也不尽相同。在解决这些纠纷时就需要多元化的纠纷解决机制进行应对。人类社会早期的纠纷往往通过战争或者打斗进行解决，然而这种方式需要付出极大的代价，也不符合人类发展的需要。在封建社会，统治者的意志成为了纠纷解决的最高手段。随着人类步入法治社会，人们越来越需要一个在平等条件下进行纠纷解决的方式，这更符合纠纷主体的需要。随着诉讼这一纠纷解决方式的出现，人类社会有了应对纠纷最权威的解决方式。但是，伴随着人类社会发展出现的其他纠纷解决方式并不因此而消亡，相反，传统的纠纷解决方式更具有亲和力和灵活性。
其次，世界各国在社会发展的进程中形成了不同的价值观和文化背景，这导致了在纠纷解决中各国、各地区之间纠纷解决方式的多元性和差异性。虽然现代国家普遍采用诉讼制度作为其权威性的纠纷解决方式。但是，各国各地区之间由于历史传统的不同，在纠纷解决方式选择上存在一定的差异性，就拿我国来说，受到“和为贵”思想的影响，“私了”这种纠纷解决方式很大程度上受到人们的青睐，这正说明了多元化纠纷解决机制存在的必要性。
最后，单一的纠纷解决机制显然是不足以应对当下复杂的社会纠纷的。诉讼制度因其具有局限性、僵硬性等缺陷，并不是一个全能的纠纷解决方式。想要化解当下复杂的社会纠纷，建立一个体系完备、相互协调的多元化纠纷解决机制，才是最有效的一种方法。我国学者范愉教授认为：[ 范愉：《多元化纠纷解决机制与和谐社会的构建》，经济科学出版社 2011 版，第 35 页。]多元化纠纷解决机制，是指一个社会中，由各种不同性质、功能和形式的纠纷解决方式（包括诉讼和非诉讼两大类型），相互协调互补，共同构成的纠纷解决和社会治理系统。
多元化纠纷解决机制包括了非诉讼机制（ADR）和诉讼机制，核心内容就是强调纠纷解决方式的多元化。多元化纠纷解决机制涵盖的内容包括：诉讼纠纷纠纷解决方式和非诉讼纠纷解决方式, 或者说官方的纠纷解决方式, 和民间的纠纷解决方式。这也是当下学界和司法界的主流观点。
完善的多元化纠纷解决机制中，各种制度、程序、方式之间既可以独立运行，又能与其他机制进行互补，形成协调互动的体系。当事人可以自由的选择纠纷解决的方式，以期更好的化解纠纷，实现社会效益的最大化。因此，基于我国社会的发展以及人们现实的需要，建立一个统一协调以及有效的多元化纠纷解决机制成为发展的必然。
二、我国多元化纠纷解决机制的现状
我国多元化的纠纷解决机制已经初步建立，但尚未形成体系。相关调解机制之间没有形成有机联系，已经建立的纠纷解决机制缺乏具体制度保障，例如有些地方的人民调解委员会形同虚设，不能发挥其在纠纷解决中的积极作用。各纠纷解决机制之间衔接不够，效力有待进一步确认。
（一）人民调解
国务院《人民调解委员会组织条例》的规定，[ 《人民调解委员会组织条例》第二条至第九条。]人民调解委员会是居民委员会、村民委员会下设的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作；人民调解委员会遵循合法自愿原则进行调解；调解达成的协议应当履行，未达成或者反悔的，任何一方可以请求基层人民政府处理，也可以向人民法院起诉。之后的《人民调解工作若干规定》、《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》、《中华人民共和国调解法》等法律法规详细规定了人民调解委员会的任务、工作原则、工作程序、工作纪律，人民调解委员会和人民调解员的设立条件等，同时规定了经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字确认具有合同效力，同时当事人也可申请法院对调解协议进行司法确认，经过司法确认的调解协议可以申请法院强制执行。
由于人民调解强调自愿、合法原则，纠纷经调解后所做的调解协议的效力要远低于经过诉讼程序达成的裁判文书效力，在执行方面，人民调解协议需要通过司法确认赋予强制执行力，由此而产生，案外人权利保护和救济途径上的难题，这就导致调解协议的执行力不够，弱化了人民调解制度的效力。虽然相关的法律法规对于人民调解委员会的建立、人员配置、工资奖励等做了比较明确的规定，但是在具体落实上没有有力的制度进行保障。这就造成人民调解委员会在机构建立、人员保障、工资奖励等方面出现管理空白以及人员懈怠等问题，这使人民调解制度在纠纷解决以及社会管理层面的作用大打折扣。
诉讼调解和人民调解之间的衔接存在困境。人民调解程序的随意性造成了调解协议缺乏执行力，比如：一旦该调解协议内容涉及案外第三人，在没有经过法院确认的情况下，该调解协议基本沦为“废纸一张”。这使得人民调解的效力大打折扣，无法发挥其优势作用
（二）仲裁
1995年以来，我国相继颁布了《仲裁法》和相关司法解释，仲裁日渐成为解决民商事纠纷和其他领域纠纷的一项非常重要的方式。[ 《法制网》，http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2018-01/08/content_7441610.htm?node=20908，2018年8月6日访问。]继2013年全国仲裁机构受理案件数首次突破10万件之后,仅用三年的时间,到2016年底就突破了20万件,案件标的额达4695亿元。从近几年仲裁案件数量的增涨情况可以看出，仲裁制度对解决特定主体之间纠纷以及促进社会经济的发展发挥着越来越重要的作用。
虽然仲裁制度在我国经济发展中发挥着不可替代的作用，但是面临的问题也不少。根据相关的法律和司法解释的规定，仲裁案件的受案范围比较狭窄，然而随着社会的不断进步，出现了更多的新类型案件，比如医疗纠纷、保险纠纷、环境污染纠纷，这些案件均不在仲裁的受案范围内。大大的局限了仲裁制度在纠纷解决上的积极作用，也限制了人们在纠纷发生时对该制度的选择积极性。同时，我过仲裁机构均是由官方组建，行政化倾向严重，仲裁过程中常出现强制性规定，这有违仲裁自愿原则。在仲裁裁决和诉讼的衔接方面，当法院收到当事人不服仲裁裁决案件后，依然要重新对案件事实以及证据材料等重新进行审查，极大的浪费了司法资源，同时也使纠纷处理的时间进一步拉长，这些都在挫伤着人们对仲裁的选择积极性。
（三）行政裁决
我国各级行政部门均有相关的权利对一定范围内的民事纠纷进行行政裁决或者调解的职能。不能否认的是行政机关在处理相关的民事纠纷方面有其不可替代的作用。比如劳动争议案件，我国大量的劳动争议案件在劳动仲裁部门得到解决，不仅化解了部分社会矛盾，也减轻了人民法院的案件压力。
行政部门在纠纷解决过程中所面临的问题主要是其调解协议的效力缺乏法律确认，行政调解过程缺乏程序正义。从诉讼层面来讲，程序正义是实体正义的有力保障。行政裁决往往缺乏相关的程序规定，这就很难保证当事人在纠纷处理过程中实现公平正义。
三、我国多元化纠纷解决机制的完善
建立完善的多元化纠纷解决机制关键在于打通诉讼纠纷解决机制和非诉讼纠纷解决机制（ADR）之间的连接通道。建立顺畅的衔接机制才能使各机制之间协调统一、功能互补实现多元化纠纷解决机制的价值最大化。当务之急，不在于构建更多新的纠纷解决机制，现有的协商和解、人民调解、行政裁决、仲裁、诉讼等多种纠纷解决制度已经可以涵盖绝大部分的社会纠纷，并且日益发挥出其积极作用。当下我们所面临的是在实际的操作过程中，各种纠纷机制之间联系不紧密、发展失衡、制度适用没有统一依据，总体上缺乏协调互动，无法实现各机制之间的能动效应。因此，根据我国当前发展需要，建立起符合我国国情的，经得起实践和历史检验的多元化纠纷解决的长效机制，才是当务之急。
（一）完善立法，提供制度保障
当前我国诉讼外纠纷解决机制之所有出现种种困境，原因之一既是相关的立法不完善。个别纠纷机制无法可依，缺乏统一规范。还存在法律规范不详尽，过于笼统，制度构建虽有法律规定但缺乏现实操作性。有效的途径就是通过出台相关的法律、法规、司法解释等文件，同时通过细化相关制度内容为纠纷机制的完善提供立法保障。通过细化《人民调解法》，为人民调解机构设置提供制度保障。通过立法完善建立相对具体的、可操作的《人民调解法》与《民事诉讼法》、《仲裁法》、《合同法》等法律的有效衔接，打通各制度之间的连接通道。通过对调解协议司法确认、仲裁受案范围的扩大、行政裁决程序细化等相关方面的立法完善。实现人民调解机构的有效运行、确认调解协议的法律效力，保障当事人行政裁决过程中的程序正义，从而实现实体正义，仲裁去行政化，引入更多民间成分，提高仲裁裁决的有效性、公信力以及处理效率。
（二）实现司法与非诉讼纠纷解决机制之间的有效衔接
多元化纠纷解决机制各制度之间的有效衔接是实现其价值最大化的关键问题。现阶段，我国各纠纷解决制度之间存在法律效力无法有效确认，纠纷解决效率低下，甚至出现互相否定的弊病。
例如人民调解委员会出具的调解协议在诉讼中的效力问题。既然调解协议具有合同性质，那么在没有违反相关法律的强制性规定的前提下就应该对双方当事人之间具有约束力。司法机关在确认效力后不能轻易对其进行否认，否则严重影响其公信力。同时，为了更好的执行该调解协议就应该对于诉讼调解与人民调解进行程序性和实体性规范，使之实现有效的衔接。具体而言，可以建立一种人民法院对调解协议的审核机制，通过常态化的审核，实现对调解协议的法律效力确认，提高其公信力。经过法院确认的调解协议具有和民事裁判文书一样的法律效力，当事人可以直接向人民法院申请强制执行。那么，该协议就与诉讼调解一样，不允许当事人再行起诉。最终建立横跨非诉程序和诉讼程序的诉讼调解与人民调解对接或确认机制。
上述的人民法院审核机制同样适用行政调解的完善。为更好的发挥行政调解制度的纠纷解决中的作用，就必须对行政调解协议进行效力确认。通过建立起人民法院常态化的审核确认制度，就当事人交于人民法院的行政调解协议进行确认，赋予该协议与诉讼文书同等效力，在没有违背法律强制性规定的前提下，使其具有强制执行力。可以有效的减少法院重复审查的工作，节省司法资源。通过以上的制度构建，完全可以打通诉讼和非诉讼纠纷解决机制之间的通道，实现其互补性，既提高了纠纷解决的效率，又可以节省一部分司法资源，减轻人民法院的办案压力。
（三）成立专门的非诉讼纠纷解决管理机构，实现统一领导统一管理
多元化纠纷解决机制所面对的是整个社会纷繁复杂的矛盾纠纷，这是一项庞杂的工程，仅仅靠一个部门或者组织是无法完成此项工作的。他需要政府各部门、相关社会组织之间相关配合、相互协调才能完成。那么就需要一个可以统一管理的领导机构，只有这样才能实现资源的整合、制度的的统一以及高效的运作。（1）协调机制。根据当地实际情况，结合本地区经济发展水平，对纠纷解决资源进行合理的配置，实现效益最大化。通过对本地区社会发展情况的调研，可以制定适合本地区的目标任务，明确重点，有针对性的实施机构培育，提高多元化机制解决纠纷的能力。（2）监督机制。当立法得到完善，相关的制度构建开始实施，还需要一个有力的监督机制。目前我国人民调解委员会在制度上已经基本构建完成，然而在实际的操作过程中由于缺乏相应的监督部门造成纠纷解决部门对自身的解纷职能认识不足，相互推诿，敷衍了事。因此，成立纠纷解决监督机构，由专人员对各部门的纠纷解决情况进行督导检查，是实现纠纷机构有效运行的可行办法。（3）保障机制。一个机构的运行是离不开资金支持的。建立合理的保障机制和常态化评估，科学的分配资金，可以有效的保证纠纷机构的正常运行。同时可以制定有针对性的绩效考核指标以及相应的奖惩制度，通过对相关部门和人员定期进行考核，以激发各纠纷解决单位和个人在处理纠纷过程中的积极性和创造性。
参考文献：
（1）周强院长于 2018 年 3 月 9 日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上作《最高人民法院工作报告》，https://www.chinacourt.org/article/detail/2018/03/id/3247418.shtml，2018 年8月6 日访问。
（2）顾培东：《社会冲突与诉讼机制》，四川人民出版社 1991 年版，第 27 页。
（3）刘荣军：《程序保障的理论视角》，法律出版社 1999 年版，第 11 – 12 页，第 16 页。
（4）范愉：《多元化纠纷解决机制与和谐社会的构建》，经济科学出版社 2011 版，第 35 页。
（5）《人民调解委员会组织条例》第二条至第九条。
（6）《法制网》，http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2018-01/08/content_7441610.htm?node=20908，2018年8月6日访问。
