一、法院人员分类管理制度的变迁

　　法院人员分类管理，是以个逐步演进的过程，该项制度的提出可以追溯到1999年《人民法院五年改革纲要》，至今，已经走过近二十个年头，其明确指出：建立书记员单独职务序列。随后，最高人民法院与中央组织部、国家人事部联合下发《人民法院书记员管理办法（试行）》将书记员与审判人员的管理分开， 2004年《人民法院第二个五年改革纲要》、2009年《人民法院第三个五年改革纲要》、2010年最高人民法院出台《最高人民法院关于在部分地方法院开展法官助理试点工作的意见》、2011年中组部、最高人民法院联合出台《法官职务序列设置暂行规定》及其配套文件、2012年最高人民法院颁布实施《人民法院司法警察条例》、2013年中组部、最高人民法院联合印发《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》，上述制度分别对审判人员与审判辅助人员进行分类管理、对司法警察进行体制改革等法院人员分类管理相关制度进行明确规定，为全面推进法院人员分类管理工作提供了制度保障，最终2014年《人民法院第四个五年改革纲要》（以下简称四五纲要）提出，要坚持以法官为中心，以服务审判工作为重心，建立分类科学、结构合理、分工明确、保障有力的法院人员管理制度。四五纲要的出台标志着法院人员分类管理制度的全面建立，人民法院自此走上了如火如荼的改革之路。

二、实行法院人员分类管理制度的意义

　　审判机关即人民法院，他担负着国家审判重任，审判工作开展的好坏直接取决于法院队伍素质。建立符合职业要求的法院人员分类管理制度，不仅仅是建设高素质法院队伍的重要保障，也是司法改革的重中之重。

（一）实行法院人员分类管理制度，符合审判工作规律，是提高审判质效的有力武器。

　　在行政管理模式下，存在着严重的“审理者不判，判决者不审”现象，法官包括国家四级人民法院院长、副院长、审判委员会委员、正、副庭长、审判员以及助理审判员，这其中真正办案的寥寥无几。法院的院长、副院长已不再受理案件，庭长、副庭长也随之减少受理的案件数量，“案多人少”情况普遍；法官被大量的司法行政工作“绑架”，审判员在办理案件之外，还要承担繁杂的行政事务性工作，不得不感叹这是司法资源的一大浪费；由于辅助人员的缺乏，审判人员不仅仅要办理案件，还要从事事务性工作，比如：送达、调解、文书校对、司法鉴定，甚至有的审判人员还要进行整理卷宗，这些工作使法官无暇分身，致使法官无暇全身心的投入到真正的审判工作中。纵观全世界，凡是法治成熟的国家，基本都已实行了法院人员的分类管理，这些国家的法院里面司法辅助人员的数量是办案人员数量的几倍甚至十几倍。在这些地方，为每名办案人员都配有书记员、法官助理、法警等人员组成的规模庞大的助手群，自然而然，办案人员将与案件相关的、繁杂的事务性、辅助性的工作都交由他的助手群去做，而办案人员自己只是承担每一个案子的关键环节。正是在这样的人员配置模式下，国外的法官们每年审理几百起案件而仍然可以有足够的时间去反复思考和衡量他们即将作出的判决。因此实施法院人员分类管理对于提高法院的工作效率、确保案件质量是有重要意义的。

　　（二）实行法院人员分类管理制度，是司法制度建设进程和依法治国的必然要求。

法院一直在计划经济延续下来的体制控制之下，法院的“人财物”都要依赖于同级党委、政府，而作为居中裁判的法官，都有相应的人事部门来管理，长期下来，形成了“牵一发而动全身”的格局，这与司法独立的理念严重相悖；党的十八届三中全全和四中全会又进一步提出了推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，完善司法管理体制、司法保障机制等，（[（）党的十八届三中全全和四中全会]）迈出了司法体制改革的关键性一步。也充分说明进行司法改革，对人员分类管理，合理配置司法权，符合我国的时代背景，在深化司法体制改革中居于基础性地位，是司法体制改革和依法治国的必然要求。

（三）实行法院人员分类管理制度，是实现法官职业化，稳定法官队伍的迫切需要。

　　长期以来，法院人员的考核管理与普通公务员一样，法官与其他工作人员混编管理，职业门槛比公务员高，待遇却远远落后于公务员，这在案件量大的基层体现的未能体现的尤为明显，基层法官晋升渠道窄、晋升空间小，但由于工作特殊性，法官需承担的职业风险要高很多，法官在办案中时常遭到当事人的谩骂、殴打、骚扰，以致各级法院人才流失严重；实行司法人员分类管理，突出法院的职业特殊性，提高司法人员待遇，根据不同岗位的工作特点，并为其搭建各自的发展平台，能够使每类人员都有上升晋升渠道，实现人尽其才和才尽其用。

三、司法人员分类管理制度存在的困境

　　通过司法改革，实现了85%以上法院人员向办案一线集中,资源配置更加合理,审判质效得到大幅提升，法官、司法辅助人员、司法行政人员各归其位、各尽其责。司法人员分类管理改革制度愈加成熟但依然任重道远，在改革的道路上荆棘丛生，存在各种问题和困境。

（一）人民法院内部行政化可能加剧。宪法、法律赋予的法院独立行使审判权之原则包括外部独立和内部独立。外部独立主要是对行政机关、政党、人大及其领导人的独立；内部独立分为两部分: 一是各级法院独立行使审判权, 下级法院不受上级法院影响,上级法院在下级法院依法作出裁决后, 依法定程序进行监督、加以变更; 二是同一法院法官之间相互独立, 不受其他法官包括担任法院领导职务的法官的干涉, 法官享有独立依法作出裁决的权利。省以下法院地方人财物统一管理使中基层法院摆脱了地方的控制，为司法独立迈了一大步，基本实现了外部独立。但却容易使法院上下级之间关系变为行政上的领导与被领导关系。从长期的审判实践中形成了庭长、院长审批案件、向上级法院请示案件的习惯。虽说这在一定程度上弥补单个法官办案能力不足的劣势，但是却为领导插手案件、滋生司法不公提供了温床，严重影响司法权威。司法改革以后，由法官独立行使审判权，自己对承办案件负责，但是去掉了层层审批的手续之后，能否真正去掉领导干部对案件的干预还是未知的，法官一方面因为终身负责制而必须考虑案件质量，另一方面因还需要考评和晋级，又不得不考虑领导干部的“建议”，将可能是两难的选择。另外防止上级法院尤其是省级法院干预下级法院依法独立行使审判权也是同意突出的问题和困难。

（二）员额制法官断层问题突出。大部分法院招录法官助理的条件其中之一就是要取得法律职业资格证书，但部分基层法院在前几年前招录的公务员中，未将此条件考虑在内，而法官入员额需要的硬性条件，新晋的年轻人不能满足；另外，以某基层法院为例，首批入员额的15名法官平均年龄达到51.5周岁，人口老化问题相当突出，近五年内员额内法官退休人数较多，员额法官断层问题突显。

　　(三）工资待遇依然不平衡。从目前来看，在省统一管理后，工资水平有所提高，但相较于律师、法律学者等相关行业群体的收入依然差距很大，那么遴选律师、法律学者等专业法律人才担任法官、检察官的制度是否将沦为一句空话？法官面临的是案件终身责任追究制，每一个法官办理的案件数量每年至少要增加30%，此外，由于工作的特殊性，法官尤其是基层的法官时常受到当事人的侮辱、谩骂、人身威胁以及来自信访的压力，近几年出现的伤害法官的事件屡屡曝光，法官身心承受的压力相对普通公务员要大很多，那么倘若法官没有较高的社会地位和收入，很难吸引那些本身已经处于中产阶级的人群加入到清贫的法官队伍之中。另外，“法律是经验”，马一德强调，优秀的法官一般年龄都在40岁至45岁左右，正是年富力强、办案“传帮带”的时候，如果不能解决法官的晋升、待遇、物质问题，很有可能被挖走（[（ ）政协委员马一德:要正视法官队伍人才流失

]）。

　　（四）法院独立行使审判权的空间受限。法院除审理案件之外，还有大量的信访和扶贫等事务性工作，必然需要同级政府的支持，但是法院一方面在人财物上已脱离地方政府，那么政府没有义务扶持，另一方面法院要依法独立行使审判权，势必不会再像当初一样与当地党委、政府站在统一高度，那么法院的工作推进将会存在更大的困难。

　　（五）聘用制人员遗留问题亟需解决。在各级法院都有或多或少的聘用制人员，某中级人民法院聘用制人员数量与政法编制人员数量比例为1:1，甚至个别法院聘用制人员超过了政法编制人员，这其中有新考录的95后，来到这里希望得到锻炼，积累社会经验，也可以说是缓解个人的就业压力，但也有部分是法院的资深元老，他们的青春都已全部奉献给法院，他们与在编人员遵守一样的管理制度，承担着一样的工作量，这之间有的已经辞职，但坚持下来的这部分数十年如一日，那么他们的去留问题、待遇问题又该怎么解决？

（六）法官尤其是基层法官的审判能力有待提升。法院是维护司法公平正义的最后一道防线，而法官作为公平正义的化身，需要具备丰富的专业知识。长期以来，我国法官的招录门槛较低，甚至不需要专门的法律知识，部分法官可能是来源于学校、部队、党政机关的工作人员，他们通过调动、转干等渠道来到法院工作，达到一定的年限经过流于形式的培训就被任命为法官，使法官的整体素质偏低。

四、司法人员分类管理制度的期许

司法人员分类管理制度不仅要建立在对法院人员分类上，更加重要的是建立在如何对每类人员科学管理。为此，应从以下几方面着手：

（一）基层法官管理去行政化。创建科学合理的法官准入、考核、晋升机制。司法是一种纠纷的解决机制，是对社会主义的裁决活动，决定了司法权的性质具有中立性，法官应当处于中立的位置，不能袒护任何一方当事人。按照法律规定，上级法院与下级法院之间是监督与被监督的关系，而不是领导与被领导的行政管理关系。但通过业绩评比、绩效考核、汇报材料、部署工作，上级法院几乎具有了所以上级机关应当具有的权利，成为了下级法院事实上的领导机构。（[（ ）刘青峰,李长军:<现代司法理念与我国司法管理体制的重构>,<河北法学>,2004年12月第12期]）这一处境很大程度上影响了法官，尤其是基层法官在办案过程中应当保持的中立。摆正法院的位置，依法独立行使审判权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉必须落实到实处。

（二）实行法官与司法辅助人员、司法行政人员科学分类管理

1.妥善安排资深法官的去处。员额制实行后，部分之前在一线办案的法官由于身体、年龄等原因被淘汰下来，难免心中会产生些许落差，那么怎么安置最为合适，首先应征求个人意见，将人员分流安置到法官助理和司法行政人员；然后需要保证这部分人员的待遇等不变，按照法官助理和司法行政人员的管理方式管理，这样做更有利于群体的稳定性，保证工作的顺利进行。

2.对司法辅助人员管理体制进一步完善。一是严格职业准入制度。法官助理的定位决定了其任职条件要高于书记员，低于法官，其部分来源于本院的助理审判员、符合条件的书记员，剩余可以向社会公开招考通过国家法律职业资格考试的人员；对于书记员实行聘任制，录用条件必须大学本科以上、具备相应的法律知识；对司法警察，可以实行任用制与聘用制结合，将政治过硬、身体强壮、反应机敏的人员纳入到司法警察队伍中；将法院内不具备法官资格或者未被任命为法官的任命为执行员。二是考核、晋升等实行分类管理。对于各类人员制定单独的考核办法，单独考核，只要符合条件就可以晋升。比如：法官助理可以设级别，按期晋升，在法官缺位后，符合条件的可以优先任命为法官，书记员，适当降低书记员任职门槛，实行等级管理，加强待遇保障，拓宽职业发展空间等方式，建立一支较为专业和相对稳定的聘用制书记员队伍。使各类人员都有晋升的渠道，对于考核优秀的人员适当给予奖励，这样做有利于提高工作积极性。

3.对于司法行政人员，一是要合理配置人员，行政工作比较繁杂，要合理确定人员，司法行政事务进行集中管理、专业化管理，提高工作效率，忌盲目增加人员数量；二是在人员选任上，比如对于会计、秘书等专业化人才，需要具备相应的专业要求、深厚的文字功底等。

能每一个案件在中央有关部门大力支持下,积极开展法官助理、书记员职务序列改革试点,扎实推进聘用制书记员管理制度改革,进一步充实审判辅助力量。

（三）加大法官职业保障力度，落实职业保障机制。在当前法官职业风险呈逐年增加的趋势，法院如何留住人才是关键。法官的薪酬要远高于同级别的公务员，而且随着级别的晋升，工资随着增长，法官的工资只与级别挂钩，与行政级别无关，也就是说高级别的法官的工资要高于副院长、庭长，对于年度考核优秀的法官可以破格晋升；同时，要完善法官职业保障制度，对于非因重大法定事由，不得将法官调离、辞退或者作出免职、降职等处分，还给法官这个职业群体“安全感”，另外，可以考虑制定司法人员延迟领取养老金相关制度，司法人员尤其是法官，与医生等职业类似，“越老越吃香”，适当延迟退休、提高任职年龄，有利于充分发挥司法人员的社会价值。

（四）适当加强培训，尤其是对于基层法院的法官队伍，提高职业素养。法官的职业要求区别于一般公务员，专业化较强，但是案件量大，缺乏时间学习，那么培训工作显得尤为重要，比如：在美国，有很多著名的大学就开设了法官相关培训的课程，律师协会推动法官培训，议会也拨款为法官培训提供经费（[（5）肖扬主编：《当代司法体制》，中国政法大学，1998年版]），根除学习等于文凭的思想，优化整合各种培训资源，充分利用各大院校法学教育的优势，对在职的法官定期实行脱产、半脱产的培训方式；充分利用老法官的优势，对年轻法官进行岗前培训；将培训以及在培训中的表现与绩效考核挂钩，使法官意识到学习的重要性，提高队伍的业务水平。

（五）对法官的选任条件和程序进行完善。我国考虑在各省级法院专门设立法官遴选（惩戒）委员会，明确委员会的组成、职能等，采取单位推荐方式提出法官人选，再由当地或者上一级组织人事、纪检部门在政治、生活等方面严格把关，然后上报法官遴选（惩戒）委员会，由地方人大“统一提名，分级任免”，最终选拔出政治素养高、业务能力强、综合素质高具有审判资格的人员任命为法官。另外，笔者认为，法官人选确定后，有必要向全社会公示，以接受社会监督。

　　司法人员分类管理制度是法院人事制度的一次“革命”。必须立足我国国情，不仅要考虑我国司法实际和人民群众对司法的公平正义的渴求，又要以宏观的、长远的眼光，从宏观的方向去推进该项制度，切勿只注重眼前的利益，而忽视了长远利益，只注重法院的改革，忽略对于改革全局的把握。实行法院工作人员的分类，有利于各专业人才的成长、各登其巅；有利于分类招录、培养、考核、使用和专业化管理；有利于造就专家型人才和各专业带头人。唯有如此，才能为培养数量充足、门类齐全的各类高素质专业人才开辟通道；为实现各类人员的科学管理和人尽其才、才尽其用提供制度保障；为实施分类施教、按专业培养提供科学依据；为保障各类专业人才健康成长、脱颖而出奠定坚实的基础。