近几年来，随着执行案件的增多，在执行过程中出现的难点问题也随之增多，加之地区信息化建设的滞后、协助执行单位对法律意识淡薄等因素，导致在化解“执行难”的问题上存在一些障碍，直接决定了法院生效法律文书能否及时有效地执行。通过对包头市昆都仑区人民法院（以下简称“昆区法院”）近五年执行案件的统计分析，归纳该院执行案件的特点与难点问题，从而有针对性地研究如何有效化解疑难问题，并在保证程序正当合法的前提下，统一规范、形成模式。 一、昆区法院近五年执行案件执行情况 （一）昆区法院执行案件受理情况 2013年至2017年，该院执行案件收案数量呈逐年上升趋势。本文就执行案件中存在的疑难问题等进行分析。 （二）昆区法院执行案件的特点 1、案件数量持续攀升，办案力量严重不足。近年来受经济下行的影响，该院各类案件呈现出逐年上升的态势，执行案件上升幅度稳居各类案件之首。特别是2014年以来，案件成倍增长。执行案件收案量更是突破了3000大关，创历史新高。人员配备方面，昆区法院执行局目前案件数量增速过快与执行力量不足的矛盾日益凸显，执行法官人均结案数五年间增长了数倍，加之未纳入当年数据统计的“旧案”也不断在手中运转，执行法官长期超负荷工作，加班成为常态，但仍处在“疲于应付”的工作状态而找不到有效的化解办法。执行人员心理压力较大，职业倦怠现象比较突出。随之而来的是案件质量的下滑及信访案件数量的激增。 2、被执行人财产难寻，“破难”举措无法“药到病除”。早在1999年，《中共中央关于转发<中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告>的通知中》中,就将“执行难”归结为“四难”,即被执行人难找,执行财产难寻,协助执行人难求,应执行财产难动。2017年过去了，法院系统内部关于如何破解“执行难”先后推出许多举措，特别是在查找财产方面引入了“执行查控系统”，提高了执行效率。但我们仍不难发现，随着执行公开的不断完善，当事人对执行工作流程认识的不断加深，逃避执行、规避执行、抗拒执行的现象“愈演愈烈”：许多被执行人以各种手段转移、隐匿、消耗其所有的财产，达到不履行或者少履行其应履行债务的目的。有的更是在诉讼阶段就开始转移隐匿财产，案件进入执行阶段后，很难找到可供执行的财产，造成当事人预期与执行查明信息不对称，引发“执行僵局”。 3、执行工作人工成本高，“投入”与“产出”不成正比。长久以来，执行工作人员的工作状态不是追着被执行人跑，就是追着被执行人财产跑，而且在追逐过程中“四处碰壁”。目前，被执行人查找方面的办法比较匮乏，只能凭借执行人员不同时段多次查找，消耗了大量人力的同时收效甚微。财产查找方面，2014年7月之前，完成“四查”全部依靠执行人员去协助单位人工办理，查询周期长，往往在送出查询单后一个月以上才能取回查询结果，而此刻，查询结果已经丧失了最佳时效性。更有相关协助单位因为工作量大，对法院的工作推诿、拖延执行。2014年7月包头法院上线“点对点”查控系统后，查询被执行人银行存款周期明显缩短，但系统目前仍存在查询结果反馈慢、不反馈、反馈不准，能查不能控、控制不成功等问题。与协助执行单位对接方面也问题颇多：如在去银行办理账户查询、冻结、扣划业务中，各个银行做法不一，有的需要主管审批、有的要等后台集中授权，银行办事人员业务水平也是参差不齐，由于业务生疏导致半个工作日无法做完一项协助任务的比比皆是。上述情形，严重影响了执行工作的效率。该院为此多次向相关单位发出司法建议书，但收效甚微。 二、执行工作中的疑难问题 （一）“执行难”最先体现在“送达难” 关于执行阶段的送达问题，由于没有一部单独且系统的法律，我国民事执行程序中的送达一直适用《民事诉讼法》的相关规定。那么随之而来的问题是，在执行程序中，涉及到需要送达的通知、裁定、报告，少则两三份，多则十几份。通过统计，实践中承办人能够通过电话通知，主动前往法院领取法律文书的被执行人不足三成，多数被执行人往往以“在外地”、“没有时间”“打错了”等借口拒绝前往法院领取文书，更有大量通讯电话、地址错误的案件，执行法官需要多次上门送达，常常遇到被执行人不在家或者明明在家却称本人不在拒不开门的情形。实践中往往是执行人员加班加点做送达工作却收效甚微，多次无功而返。对于核实身份却拒收文书的当事人，“有关基层组织或者所在单位的见证人”寻找困难，推诿现象非常明显，拒不配合的也大有人在。有的即使找到了因为种种顾虑不愿意以见证人的身份参与送达工作，导致留置送达在实践中的运用难上加难。对于需要公告送达的案件，意味着法院对被执行人财产采取的每一项强制执行措施，都应将文书向被执行人公告送达，从而保证执行程序的正当性，但必将严重影响执行效率，不利于保障债权人的利益。此外，昆区法院执行局正在通过批量邮寄送达的方式送达执行通知书，但退件率比较高，目前此种送达方式正在不断摸索。 值得特别关注的是执行程序中的执行通知制度，2015年制定的《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》将执行通知书的发出已从受理执行案件后的3日延长到了了10日，并规定可以“同时”采取强制执行措施。在司法改革期间，该院执行局成立了执行查控小组，案件一分到执行局小组人员即开始送达、查控财产的工作，这一措施的实施保证了案件的及时送达及财产查控。虽然这一措施在执行的过程中产生了一些问题，但是随着不断的摸索现在已经基本能够有效运转。 （二）“终结本次执行程序”的尴尬境地 2009年3月19日，中央政法委和最高人民法院联合印发了《关于规范集中清理执行积案标准的通知》（法发【2009】15号），通知中首次规定了终结本次执行程序，并规定了终结本次执行程序的情形。终结本次执行程序是指在执行程序开始后，人民法院按照执行程序的要求，履行了法定执行手续，采取了相应强制措施，穷尽了执行手段和方法，仍然无法使案件得以执结，在查明被执行人确无可供执行的财产、暂时无履行能力的情况下，由法院裁定暂时结束执行程序的一种结案方式。这种结案方式目前在各级人民法院普遍适用。但在适用过程中，法院自身、当事人群体、监督机关存在较大的认知差异。如在执行案件中，若申请人经告知查询结果后不认可“确无财产可供执行”这一结论，那么“穷尽一切调查措施”的认定则尤为重要。往往是当事人认为的穷尽措施远远大于人民法院已采取及能采取的措施，检察机关也多次针对调查范围、调查对象甚至调查地域向法院执行部门发出检察建议。 随着查控系统的上线，最高人民法院2014年12月17日印发的《关于执行案件立案、结案若干问题的意见》中规定了“人民法院穷尽财产调查措施”的调查事项，明确了财产的查询范围，即“点对点”网络执行查控系统能够完成的调查事项。但在对被执行人为自然人的案件中，向被执行人所在单位及居住地周边群众调查了解被执行人的财产状况或财产线索的相关规定在实践中的必要性、可操作性又成了一个值得商榷的问题。 （三）执行依据的瑕疵导致的执行不能 生效法律文书是执行程序得以启动的根本依据，然而，在执行实践中，因法律文书的自身瑕疵导致的执行不畅、执行不能也时有发生。主要表现在以下几个方面：一是虽有给付内容，但具体标的物不明确。判决或调解书中一般仅列明了财产的名称，而没有通过表述对品牌、型号、款式等进一步加以明确，案件进入执行程序后，不明确的财产常常会因当事人的分歧而难以执行，导致矛盾激化，有的通过执行法官进一步协调能够得以解决，有的则因为双方当事人固有的对立情绪而拒绝协调，致使案件暂时搁置无法继续执行，增加了执行工作的难度。二是一些行为履行的案件，不具有可执行性。表现在判决（调解）房产过户的案件因该房产上设有抵押权而无法执行；判决（调解）车辆过户的案件因车辆下落不明、改装无法通过检车等原因无法执行；判令恢复原状但原状模糊不清或者已无法恢复；判令腾出房产，但房产执行时的形态、结构已发生了实际改变等等。三是保全工作不到位或保全释明不到位。我们认为，部分诉前、诉讼保全的不规范、不到位也是导致执行工作处于被动的原因之一，如查封清单上“XX物品若干”之类的描述，在执行时很难确定保全物品的数量。再如保全物品的保管人、保管单位确定不当，导致执行阶段保全物品已部分毁损灭失。值得一提的是车辆保全但未扣押的情形，由于保全阶段对保全人的释明工作没有到位，当事人往往认为查封了车辆的过户手续在执行阶段就可以通过处置车辆而实现债权，但实际情况往往是大部分车辆下落不明，极易引发当事人对执行工作的不满。 （四）执法环境仍不容乐观 近年来，执行外部环境不容乐观。首先体现在社会诚信体系的不健全和司法公信力的缺失。一些被执行人视生效法律文书为无物，想方设法逃避执行，与法院工作人员玩起了“猫捉老鼠”的游戏；还有一些被执行人道德沦丧，为阻挠执行，拿年迈的双亲或幼小孩童当挡箭牌，穷尽各种手段以达到干扰法院执行的目的。申请执行人也不乏一些对法院工作人员缺乏起码的信任与尊重，将其债权无法实现全部归咎于法院，无理取闹，对执行工作施加压力，给执行工作带来负面影响。外部环境对执行工作的影响还集中体现在“协助执行难求”，一些负有协助法院履行特定义务的部门或个人，出于怕麻烦、怕得罪人等原因，不积极或不愿意配合法院的执行工作，或推诿、拖延协助执行。还有一些政府派出机构，法制观念淡薄，从狭隘的自身利益出发，不依法协助执行，使法院执行工作陷于被动。 （五）执行工作中一些争议较大的问题缺乏统一依据 探视权强制执行的困惑。探视权如何执行一直是执行工作中的难点问题，各地法院做法不一，但都以执行法官做通被执行人工作为主要方法，甚至有些法院的执行法官按期陪同申请人去探望孩子。 根据《婚姻法》及《适用<婚姻法>的解释（一）》的相关规定，对拒不履行协助探视义务的个人及单位，只能对其采取拘留、罚款等强制措施，不能对子女的人身、探望行为进行强制执行。这就使得这类案件的执行工作难度加大，一些负有协助义务的个人对法院工作人员避而不见；还有一些搬出孩子，通过孩子表达不愿意见申请人的意愿；更有一些被执行人的监护人，宁愿接受拘留、罚款也拒不配合法院的工作。当然，还有一些案件中孩子已具备独立思考的能力和表达能力，明确表示不愿意见申请人，这种情况已不具备强制执行的现实可能性。此外，在相当数量的婚姻家庭案件当中，互负义务的当事人，一方常常以探视权无法实现而拒绝履行金钱给付义务，成为其不履行生效法律文书的“有利”借口。 此外，涉及赡养纠纷的案件中也存在类似问题，《中华人民共和国老年人权益保障法》将“经常看望和问候老人”写入条文，如生效文书中确定子女有定期看望父母的义务，如何强制执行也是一个现实的执行难题，即使强制被执行人去“探望和问候”老人，若子女非出自真心，此类“流于形式”的强制执行方法是否有存在的必要性值得深思。 三、执行疑难问题原因分析 （一）执行工作中一些争议较大的问题缺乏统一依据，执行法律制度滞后 我国目前尚没有一部完整独立的《民事强制执行法》，从立法层面尚未实现“审执分离”。现行《民事诉讼法》中关于执行程序的规定仅有三十多个条文，其他主要依据也散落在各类规定、意见、批复中，没有形成体系，不能完全适应执行工作的实际需要，从而造成了法律依据不足、执行措施缺乏、执行力度不够等诸多问题。 （二）法院内部建设仍存在薄弱环节 1、执行队伍建设方面。当前，各级人民法院都非常重视执行队伍的建设，但仍存在一些执行人员自身能力不强的问题。集中表现在学习意识淡薄、应变能力不强、抗压能力下降等问题。还有不容忽视的一点是，随着“案多人少”矛盾的不断加剧，各级人民法院特别是基层法院普遍出现执行法官职业倦怠现象，许多执行法官情绪管理能力下降，因此引发的执行信访案件与日俱增。 2、执行机制建设方面。近年来，各地法院都在积极探索与尝试执行机制改革，以期达到提升执行质效的目的。但我区大部分法院目前仍沿用执行员一人“大包大揽”的模式，缺乏合理的繁简分流与分工协作，执行权的过于集中在导致办案人员压力过大的同时也很难遏制权力滥用现象的发生；执行考核机制也不够科学，对于执结率的片面考核，导致下级法院将中止案件及不符合法律规定终结条件的案件以程序终结的方式进行统计，因此产生衍生问题的化解也消耗了执行法官的精力；另外，审执协作配合机制还不够完善，对于因审判阶段法律文书质量不高而导致的无法或难以执行，不同程度的影响了法院的公信力。 3、执行信息化建设方面。与发达地区城市相比，我区的执行信息化建设起步较晚。2014年之前，一直靠传统方法完成“四查”，消耗的时间和精力与执行效果不成正比。近几年，随着信息化建设步伐的加快，其在执行工作中的重要意义日益凸显，但在实际运用中发现仍需要进一步完善，比如查控系统中，目前还未实现与不动产中心等部门的普遍联网，无法实现网上查控一体化操作等方面。 （三）执法外部环境有待改观 1、社会征信制度尚不完善。一方面我国目前尚未建立起完备的诚信制度，政府对公民、法人和其他组织的财产以及企业的经营活动缺乏有效的监管，“老赖”的生存空间也与常人没有太大区别，没有得到有效压缩；另一方面，法律对失信行为的惩治力度不够，尽管推行了失信被执行人名单制度，但惩戒的力度不能满足实际所需，失信成本远没有起到应有的威慑作用，这些都给执行工作带来了很大的困难。 2、公众的法治意识淡薄。全社会尊重法院裁判的意识、对生效的法律文书必须履行的观念尚未真正形成，导致司法权威得不到人们的普遍认同和遵守，在思想上还没有将不履行生效法律文书视为践踏国家法治的严重违法行为。也正因为如此，有的被执行人视生效法律文书为一张"白纸"，忽视法律的权威，忽视司法审判的作用，存在诸如被执行人怕“讨债公司”不怕法院执行的“怪象”，一些被执行人不惜代价暴力抗法，拒不履行生效的法律文书；一些协助执行单位和个人缺乏最基本的协助执行意识。 3、执行联动机制不畅。就执行工作的性质而言，法院的工作离不开党委和人大的积极协调，离不开有关主管部门的协助配合。光靠单打独斗不能完全解决问题。目前，全市法院与公安、工商、税务、房地产、出入境等部门之间既没有实现信息共享，也没有建立起相应的联动机制。这使得执行联动机制在“找人”、“找财产”等方面 的优势无法发挥，也缩小了“穷尽一切手段”的可执行范围。 四、破解执行疑难问题的方法与途径探讨 （一）制定独立的民事强制执行法，完善执行法律法规体系 “执行难”的形成原因是多方面的，其中一个十分重要的原因就是我国民事执行法律制度本身的缺陷。人民法院的民事执行，是社会信用关系的基本保障，必须要有完善的法律法规作为前提。制定统一的民事强制执行法，形成配套完整的执行体系，要求制约民事执行工作的因素，无论是法院内部的因素还是社会因素，在法律法规层面上都有反映。以解决实践中“执行难”为出发点，加强立法工作，从顶层设计考虑制定统一的民事强制执行法已势在必行。继2015年《民事诉讼法司法解释》出台之后，最高院关于执行先后出台了《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》《最高人民法院关于人民法院网络司法拍卖若干问题的规定》等司法解释，几日前，又发布了《最高人民法院关于办理财产保全案件若干问题的规定》、《关于民事执行中变更、追加当事人若干问题的规定》、《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》三部与执行相关的司法解释。凸显了最高法从立法层面规范执行工作的信心。建议自治区人大及其常委会按照现有法律精神，结合本地区执行工作的实际情况和需要，制定更加详尽的地方性法规。为解决执行疑难问题提供系统全面的法律依据。 （二）加强队伍建设，探索人员分类化管理模式 执行程序被称作是“社会正义最后一道防线的最后一个环节”，关系到生效法律文书能否实现，对于维护当事人的合法权益，树立司法公信力和司法权威具有重要的意义。一支过硬的执行队伍是切实解决执行难的保障，也是贯彻落实中央全面推进依法治国若干重大问题的决定的重要举措，现有执行工作迫切需要建设一支“专业化、职业化、清正廉明”的执行队伍。2016年初，昆区法院随着司法改革工作的进一步深化，结合目前执行局人员特点，积极试行执行团队化管理，探索执行机制改革。根据本院员额制改革精神，在总结上半年执行团队工作得失的基础上，全面推开执行团队模式，对案件施行繁简分流，围绕执行指挥中心，全面构建执行团队。通过发挥执行指挥中心的中枢作用，达到案件提速的目的。目前，包头市昆都仑区人民法院执行局共设立1个执行指挥中心、1个查控小组、3个普通执行团队及1个异议团队，同时出台各类人员工作细则，明晰岗位职责，规范案件办理流程。通过深挖自身潜力，弥补执行力量的不足。 （三）规范执行工作流程，加大执行公开力度 严格执行民事诉讼法及其司法解释的相关规定，以人民法院执行案件流程管理系统全面投入使用为契机，规范执行流程，严把终结本次执行程序及执行案件恢复程序关卡，加大终结本次执行程序的释明力度，建立健全无财产可供执行案件退出和恢复执行机制，做到“不应终的不终、不该恢的不恢”。在执行异议复议、执行当事人变更、执行参与分配，财产处置等方面确保程序公正。此外，加快执行信息公开的步伐，把执行关键节点的信息分别向当事人和社会公开，将执行流程置于当事人及社会的监督之下，形成阳光、动态的运行机制，使执行人员必须在规范的状态下履行职责。 （四）完善社会诚信体系，加大信用惩戒力度。 2014年6月，国务院发布《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020）》，对中国社会信用体系建设的发展和路径进行了具体部署。十八届五中全会上，社会信用体系建设也作为未来五年的重点发展方向，被写入十三五规划建议。实现全方位公民诚信体系的搭建指日可待。目前，在运用失信人员名单制度的基础上，建议相关各单位积极响应国家号召，将不履行法定义务纳入个人诚信内容进行考评，以此在其个人消费、贷款、经商、创业等诸多方面进行限制。如目前的失信被执行人，仅对其在出行方式、贷款等方面有所限制，建议对于经查实有未履行法律文书确定义务的被执行人，控制其使用信用卡、登记入住酒店等非现金交易行为，通过社会信用体制，压缩"老赖"的生存空间，使其寸步难行，以此来督促其尊重法律，自觉履行义务，此举也必将为缓解"执行难"提供有力支持。 （五）加快信息化建设进程，构建执行联动网络 执行难问题要得到彻底改观，执行模式的深刻变革是关键。网络执行查控系统、案件流程管理系统、案件流程公开系统、失信被执行人信用惩戒系统和远程指挥系统的建立将推动执行模式的彻底改革。目前，执行查控系统已基本能够满足执行线索的查询要求，但我市尚未实现与房管局及地方性银行的数据对接，建议加快协调有关部门，实现数据的全面共享，把执行干警彻底从手工查控的繁重简单劳动中解放出来，提高执行效率和效果。同时，建议发挥好全市执行指挥中心的作用，实现与有关部门的信息联动，呼吁建立打击拒不执行人民法院生效判决行为的长效机制，在查询被执行人下落方面和公安机关信息中心实现资源共享，在打击涉嫌“拒执”方面由公安、检察机关开辟绿色通道，形成执行工作“一盘棋”，有力破解执行难题。 （六）全面贯彻落实司法改革精神，积极推进执行体制改革 随着司法改革进入深水区，执行权改革也紧随其后，将打破多年来固有的“执行模式”。一些省市已经在积极探索“审判权和执行权相分离的体制改革”，尝试“执行警务化模式”。促进执行工作进一步公正、高效、规范行使。随着执行机构设置的更加完善、执行权配置的更加优化、司法责任制的更加细化，影响执行公正、制约执行能力的深层问题将得到进一步解决。这项改革的推行，也势必对解决执行权运行不畅起到治本作用，对于破解执行疑难问题有重大意义。