送达是诉讼活动中不可或缺的一环，直接影响到诉讼活动的梳理开展和法律文书的最终生效。送达程序也关系着案件能否公正审理和当事人诉讼权利义务能否得以顺利实现。当前，送达难的问题在司法实务中尤为突出，基层人民法院普遍面临着送达效率低下、重复送达、迟延送达、当事人躲避送达等“送达难”困境。在当前的司法实践中，送达难已经成为制约民事案件审理的一大顽疾，破解送达难题对于提高民事审判质量效率，维护司法程序和司法公信都具有非常重要的意义。

一、送达工作基本情况

（一）送达工作运行模式

　　通辽市中级人民法院及辖区八个基层人民法院在送达工作方面基本采取审判业务部门自行送达的模式，部分法院采取了立案庭集中送达或法警集中送达的工作模式。以开鲁县法院为例，2017年之前，该院送达工作主要分散到各庭室自行组织送达，2017年7月，该院成立由9人组成的送达小组，配备正式法警2名、聘用制法警7名，送达小组再分A、B、C三个组，每组3人，每组职能分工和具体任务实行轮班制，送达工作主要采取集中送达的方式，在一定程度上节省了人力、物力成本，提高了送达效率。

（二）送达工作具体运行状况

　　为真实、全面反映当前送达工作运行实际情况，通过收集送达工作数据和发放问卷调查的方式，统计出2016—2017年开鲁县人民法院关于民商事诉讼文书送达基础数据。

2016年，该院共发出民商事诉讼文书5509份，其中直接送达约1782份，占32.34%；电话送达（当事人接到电话通知后到法院领取文书）约1487份，占26.99%；邮寄送达约772份，占14.01%；公告送达约705份，占12. 86%，留置送达约716份，占13.82%。

　　根据调查问卷，在实际工作中有一些负责送达的法官、法官助理或者法警对于最高人民法院于2017年7月印发的《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》（以下简称《意见》）的通知相关规定和精神并不了解，很多工作人员表示即使知晓规定在使用一些送达方式时还会存在一些顾虑和担心。例如，《意见》第十四条规定：“对于移动通信工具能够接通但无法直接送达、邮寄送达的，除判决书、裁定书、调解书外，可以采取电话送达的方式，由送达人员告知当事人诉讼文书内容，并记录拨打、接听电话号码、通话时间、送达诉讼文书内容，通话过程应当录音以存卷备查。”，对于电话录音的送达方式主要是存在合法性的顾虑，一般还是会通知当事人直接领取诉讼材料或者采取邮寄送达，在当事人不配合的情况下，有时亦会采取公告送达的方式。

二、送达工作实践中存在的突出问题

　　《中华人民共和国民事诉讼法》规定了直接送达、留置送达、邮寄送达、电子送达、公告送达等送达方式。2015年2月4日施行的最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释对送达的法律规定进行了较为详尽的解释，当前人民法院的民事送达工作也是依据上述法律、司法解释为根据开展的。然而，近年来基层法院案件数量不断增多以及社会人口流动性不断加快，民事送达的及时性、有效性对民事审判效率的提高影响越来越大，送达事务几乎挤占了基层法院40%的审判资源，民事诉讼送达难已成为制约民事审判效率、影响当事人诉讼权利和实体权利实现的重要瓶颈。

　　（一）直接送达效率低。直接送达是最直观最有效的送达方式，但是由于人员流动性的不断增强和原告掌握信息的有限性，现实中直接送达常常无功而返，效率难以保证。一是送达地址难确定，在起诉材料中，原告填写的地址有的不正确，有的不具体，有的已经变更，法院需要花费时间和精力查找核对。二是人难见，部分当事人，特别是民事案件中的被告人或者败诉方，为了逃避出庭应诉或者拒绝履行法律文书所规定的义务，跟送达干警玩起了“躲猫猫”、捉迷藏，故意回避甚至抗拒送达。调研中发现，超过60%的送达人员都遇到过受送达人不配合的情况：有的受送达人明明在家却经多次敲门拒不开门，有的对送达人员恶语相加，有的当面撕毁法律文书，更为极端的是公然进行人身威胁。

　　（二）留置送达难以操作。《中华人民共和国民事诉讼法》第86条对留置送达进行了规定，但在现实中缺乏可操作性：有的受送达人拒不承认自己当事人的身份，在没有见证人的情况下，难以确定当事人的身份进行留置送达；有的家人拒绝签收法律文书，能否适用留置送达，相关法律并未作出明确规定。法律规定“送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场并在送达回证上签名或者盖章”，但是只是义务性的协助，并没有法律的强制性，很多单位或组织的相关人员不愿做见证人，或者到现场后不愿在送达回证上签字。另外，对于邮寄人员等非法院工作人员实施的送达，是否可以适用法律关于留置送达的规定还不明确，司法实践中一般不认可该类主体实施留置送达的效力。

　　（三）邮寄送达效果不理想。邮寄送达的最大优点在于其便捷性、经济性，在实践中已成为基层法院送达的重要方式。然而邮寄送达遇到的突出问题是退件较多，影响了邮寄送达的效果。不少邮寄信件被以受送达人“长期不在家”为由退回，但事实往往并非如此。法院经常在随后进行的直接送达中轻易找到受送达人。原因就在于部分邮政投递人员缺乏责任心，根本没有上门投递，而是仅凭电话联系受送达人，邮件上的电话打不通就作退件处理。

　　（四）电子送达适用受限较多。电子送达相比较传统的送达方式具有高效、经济、灵活的特点，在我国新《民事诉讼法》颁布之前，美国、德国、日本等国已先后在法律上确认了电子送达的可行性。我国民事诉讼法及司法解释规定了电子送达可以采取传真、电子邮件、微信等能够确认当事人收悉的方式进行，但是电子送达以受送达人同意为前提，在当事人故意躲避不予配合的情况下，适用难度很大。

　　（五）公告送达亟待完善。《民事诉讼法》等相关法律规定，公告送达作为一种法定的文书送达方式，适用于受送达人下落不明或通过其他方式无法送达的情况。公告送达存在效率低、时间长、登报费用高等缺点。实践中，公告送达的具体途径是在法院的公告栏、受送达人原住所地张贴公告或者在《人民法院报》等报刊上刊登。但实际上基本不会有受送达人在法院公告栏和报纸上看到相关的文书，公告送达只是履行了法律程序而已。而且公告送达时间长，每次公告均需60天的时间，一个案件通常至少需要送达开庭传票和送达判决书两次公告，光送达时间就要花去4个月。如此长的公告时间延长了结案时间，延迟了权利人权利的实现，也增加了诉讼成本。另外公告送达的适用条件证明也比较困难。

三、送达困境的原因分析

　　从对各种送达方式存在的突出问题总结分析来看，出现“送达难”有多个方面的原因。有些问题的出现是多重原因共同作用的结果。

（一）内源性因素及管理体制的缺陷

　　送达手段缺乏创新。我们已经不可逆转地进入了新媒体、自媒体时代，以互联网为核心的新媒体技术正在深刻的改变着中国人的生活。为适应这种状况，最高人民法院的司法解释和相关规定都对送达工作进行了新的补充规定，为基层法院运用新媒体技术开展送达工作提供了一些法律依据和操作空间。但是从实际运行情况看，许多送达工作人员甚至承办法官对于送达的法律规定掌握不足，对于各类新型送达方式、送达手段的运用不充分、不自信，大多数法院对新媒体技术与送达工作结合方面的探索没有什么显著成果。

　　案多人少矛盾突出。随着经济的高速发展，民事纠纷增长明显。通辽市两级法院现有员额法官332名，员额人数约占全区法院总数的8.3%。2017年受理案件91359件，案件数约占全区法院总数的12.31%，新收案件居全区第二。2018年1至3月份，全市法院受理案件37224件，同比增长24.51%。基层法院案多人少矛盾更加突出，案件的逐年增加而编制不增加，严重制约了送达工作的正常开展。当前，法官员额制的设定使得法官人数在法院中所占比例更小，这种情况下，法官组织送达诉

讼文书更加不现实，如果不配备专门的送达队伍，送达的效率确实很难提升。

送达工作监管考核不到位。司法实践中，多数法院把人力、物力、精力集中于审判阶段，更加注重最后裁判的审理期限等，却很少重视送达事项，对各个诉讼环节和节点的送达没有时限要求，缺少针对性的监控。目前，基层法院基本没有专门针对送达工作的考核机制，既没有对送达工作人员工作肯定激励机制，也没有出现超审限的惩罚措施。

（二）执法社会环境变化与影响

　　我们生存及活动范围内的社会物质条件和精神条件总是处于不断变动之中的，法院的诉讼送达工作也要面对这种不断变化的条件和环境。

　　人口流动性增大的影响。随着经济的发展，户籍壁垒逐渐被打破，大量的人离开故土外出务工、创业、经商，特别是经济欠发达地区，进城务工人员越来越多，在本地区、本村镇空有户口，又有很多未进行户籍登记的外地人在本区居住生活，而现有的户籍管理制度难以跟上不断变化的情况，户籍身份证载明的住址信息往往和实际居住地址不一致，上述情况给法院寻找受送达人带来了诸多不便和困难。在司法实践中常常遇到原告起诉时被告在家而送达时被告已经一家全部外出务工的现象。也有一些法人和其他经济组织，随着经营项目的变化和业务范围的扩展，根据需要更换经营场所也较为平常，工商登记注册的地址往往与实际经营地址不符，这些因素在很大程度上影响了法院送达工作的顺利开展。

　　当事人诚信诉讼意识差。一些当事人在得知法院向其送达时常常避而不见，特别在城市地区，受送达人明明在室内，知道是法院工作人员上门送达，拒不开门，拒接电话，常常让法院送达人员吃闭门羹。而一些单位或者社会组织的负责人在得知被起诉后，见到法院工作人员就开始躲猫猫并指示单位工作人员拒接法院诉讼材料，认为只要法院找不到其本人，就拿他没办法。在这些情况下送达人员往往无功而返。也有些人对送达存在认识上的偏差和误解，认为送达就是司法机关对当事人权利义务的调整、确定，因此拒不配合。殊不知这种逃避送达、拒不签收的做法其实最终损害的是自己的诉讼权利和合法权益。

法院对人口信息掌握不足。人员流动性不断增加是一种客观事实和状态，与日益增多的案件和不断增加的人员流动性形成反差的是，法院缺乏与其他单位特别是公安部门的信息共享机制。目前大多数基层法院难以直接进入到公安部门管理的全国人口信息网查询常住人口信息，更对人员流动性不断增加所带来的人口信息不断变动的现实缺乏有效的应对。

四、解决送达难问题的对策建议

“送达难”是审判细节处的“病灶”，解决民事送达难题,既需要人民法院立足现有资源，用好用足现有送达制度,又需要综合施策，重点突破，全面构建科学、规范的送达机制。

（一）全程留痕监督，用好用足现有送达手段

　　为了攻克“送达难”，2017年7月19日，最高人民法院印发了《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》（以下简称《意见》），但从调研情况看，对这样一个送达主动权完全掌握在法院和法官手中的规定，在实践中存在着部分法官不掌握、适用情况不理想的问题，导致出现的被传唤对象故意躲避或拒不到庭就无法进行下一阶段审理的现象，助长了当事人不诚信诉讼、不尊重司法权的倾向，也影响了法院形象和司法公信。用好用足上述意见赋予法律效力的送达手段，对破解送达难题意义重大。

　　一是提倡首次送达采取“电话送达+录音”的方式。信息时代的背景下，手机、固定电话的保有率高，实名率高。即使送达地址不详、错误或者不存在，当事人往往也能提供正确的电话号码，并且首次拨打大多数能够接通。而且从送达实践来看，绝大部分案件都是在首次通话后被告知道被起诉后而开始躲避、规避法院送达的。为此，应充分抓住首次通话的机会，全面开展以具体的电话通知内容、齐全的通话录音及纸质记录为条件的电话送达。送达人要善于营造正常通话状态，按照核实身份、告知起诉内容、开庭时间、举证时限的顺序进行互动沟通。电话送达应注意避免出现“机器人”现象，即不与被送达人进行互动且有感情的沟通，一口气将要送达告知的内容全部讲完，导致与被送达人对话出现僵化而导致电话被挂断。

　　二是用好用足送达地址确认制度。采取电话送达，如果被告方来法院领取相应程序性手续，则要在第一时间要求其填写送达地址确认书。如果不来领取，或者接通电话后在核实完身份后挂断电话，或者接通后拒接电话，通话状态应由承办法官和书记员书面记录电话送达情况，同时应向原告做询问笔录，要求其承诺提供电话的准确性，并告知提供虚假情况的法律后果。如果原告保证上述情况的真实性并愿承担法律责任，被告以拒绝应诉、拒接电话、避而不见送达人员、搬离原住所等方式躲避、规避送达，人民法院不能或者无法要求其确认送达地址的情形则已经完全符合，接下来的送达工作中，我们完全可以按照《意见》规定的五种方式推定被告方的邮寄送达地址，即使导致民事诉讼文书未能被受送达人实际接收的、直接送达的，民事诉讼文书留在地址之日为送达之日；邮寄送达的，文书被退回之日为送达之日。采取此种情况邮寄的，建议同时采取在被告住所或所在的村委会、居委会公示告知送达文书的相关信息并采取拍照、录像等方式留卷备查。这样，我们已经最大化地保障了被告的诉讼权利，无论最终是缺席审理还是缺席判决，法院和法官都已经全面完成了送达工作的审慎和注意义务，由此导致的法律后果应由不履行义务的当事人承担。

　　三是倡导电子送达提高送达效率。电子送达是未来开展送达工作的重要方式。要充分运用各类电子平台，为愿意接受电子送达的受送达人提供安全、高效、便捷的电子送达服务，并通过多渠道宣传引导，提升受送达人对电子送达的接受度，充分发挥电子送达的作用。可以探索建立专门的电子送达平台，或以诉讼平台为依托进行电子送达，或者采取与大型门户网站、微信运营商合作的方式，通过专门的电子邮箱、特定的通信号码，信息公众号等方式进行送达。[ 2017年2月28日，全国法院统一新型电子送达平台（http：//songda.court.gov.cn）在吉林省吉林市丰满区人民法院、吉林省桦甸市人民法院、浙江省杭州铁路运输法院、浙江省玉环县人民法院四个试点法院上线试运行。]同时，应抓住当事人来院第一次领取诉讼文书的第一时间要求其填写是否同意电子送达的意见，并预留手机、微信、电子邮箱方式，为开展电子送达创造条件。

　　四是创新网络“公告送达”方式。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十八条规定：“公告送达可以在法院的公告栏和受送达人住所地张贴公告，也可以在报纸、信息网络等媒体上刊登公告，发出公告日期以最后张贴或者刊登的日期为准。对公告送达方式有特殊要求的，应当按要求的方式进行。公告期满，即视为送达”。为有效解决纸媒公告送达成本高、效率低的问题，通辽中院根据司法解释和相关规定，创新网络送达方式，制定了《以信息网络方式公告送达法律文书的规定》，明确了全市两级法院公众服务网和微信公众号属于刊登法律文书公告的信息网络媒体，开创了全区法院民事送达信息网络媒体的纪元。

（二）组建专门队伍，建立科学有效的送达管理机制

　　在法院内部建立专业化团队进行集中送达，送达的模式可采取主审人团队、小组送达的模式，也可从合理配置审判资源的角度出发，采用全院统一送达（大集中）的模式。可借鉴西方法治国家成熟经验，成立专门送达团队，这样既能够节约司法资源，又能保证法官独立公正行使审判权。[德国日本都设有专门送达队伍。美国由法院指定的执行官、副执行官或指定的其他官员具体实施送达，德国由法院书记科、执达官和庭丁具体实施送达，台湾由书记官和执达官具体实施送达。]组建专门送达团队的法院应当对送达工作人员进行业务培训，提高送达人员的业务能力，有效应对送达过程出现的特殊情况。同时应建立送达工作考评机制，对送达团队人员实行绩效工资制度，对于外出送达的应当报销差旅费用。另外，要进一步细化完善审判流程管理，实行送达和审理分别监管制度，对案件流向、节点期限及办理状态加强监控，明确目标责任。当前许多基层法院存在着由聘用制法警参与甚至组织送达的现象，对此情况应进行规范管理，制定专门考核管理机制，明确送达工作流程和规范，并配合制定相应的送达工作通报制度、考核机制和奖惩机制，奖优罚懒。对超过送达时限的庭室和责任人进行约谈，由其陈述说明情况，拖延推诿送达的予以处罚。

（三）构建多元化送达模式，形成解决送达难合力

　　积极探索借助外部力量协助开展送达工作。一是发挥邮寄专递的重要作用，建立健全与邮政管理部门的工作联动，制定有效机制，细化邮件交接流程，提高投递人员业务能力，使邮寄送达发挥更大作用。二是尝试同有关基层组织建立协作送达机制，法院可以同派出所、工商所、司法所、村民委员会等基层组织建立“一对一”“一对多”沟通联系渠道，逐步形成协作送达机制，充分利用基层组织对基层状况掌握全面、基层工作人员对当地人文、地理熟悉的优势协助法院送达，在当事人提供受送达人信息不准确、不全面的情况下可以请求相关部门提供准确信息从而提高送达的准确性。当前大部分地区的公安部门在辖区内聘用了协管员，法院可以聘请协管员协助完成送达工作。三是调动人民陪审员的积极性，发挥人民陪审员与人民群众联系紧密的优势，充分调动他们在协助开展送达工作上的有利因素，通过合理方式让他们参与开展送达工作。四是借助网格化社会管理的力量，随着网格化社会管理体系的建立与完善，社会管理更加规范和精细，可主动向当地政法委报告，争取支持，借力网格化管理体系提高送达工作效率。

（四）积极探索新的送达方式，推进送达工作与信息技术的深度融合

　　充分利用“互联网+”资源，借助互联网新技术，实现电话送达实时录音，自动生成音频文件并进行物理存储。鼓励实行送达外包，借鉴政府服务外包的模式，在法律制度框架内，探索法院送达外包的方式，将送达工作外包给具有相应送达能力的第三方；建议与当地公证机关签订委托送达协议，对联系方式不明确、拒不配合等通过电子邮件、电话等难以送达的案件，约定由公证机关代表法院进行送达。[深圳市罗湖区人民法院于2015年6月2日以公开招标的方式寻求送达外包，取得了不错的试点效果。]

（五）加大对妨害送达行为的惩戒力度，促进当事人诚信诉讼

　　针对送达时常见多发的当事人、受送达人等在家却不开门、不应声，见到法官、警车便调头逃跑躲避、拒签文书的情况，根据情节轻重和影响，可以依据我国《民事诉讼法》第一百一十一条第一款第四项的规定处以罚款、拘留措施；对受送达人对人民法院送达人员进行侮辱、诽谤、诬陷、殴打或者打击报复的，应当依照我国《民事诉讼法》第一百一十一条第一款第（四）项之规定，根据情节轻重对行为人予以罚款、拘留，构成犯罪的，依法追究刑事责任。受送达人撕毁诉讼文书的，属于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第一百八十七条第（二）项所规定的“故意毁损、抢夺人民法院法律文书”情形，可以依照我国《民事诉讼法》第一百一十一条第一款第（五）项之规定，根据情节轻重对行为人予以罚款、拘留，构成犯罪的，依法追究刑事责任。总之，我们要用好法律赋予法院和法官的“铁嘴钢牙”，通过严厉有效的制裁措施创造良好诚信的诉讼及送达环境。