一、2017年通辽市法院司法救助案件情况
根据《最高人民法院关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见》和《内蒙古自治区国家司法救助实施办法（试行）》的要求，通辽市法院自2017年开始办理司法救助案件。2017年，通辽市中级人民法院（以下简称“通辽市中院”）共受理司法救助案件74件，其中包括辖区八个基层法院报送救助案件72件，通辽市中院自行发现救助案件2件，审结74件，结案率100%，发放救助金共计1198000元。
1、从救助案件的救助比例来看，通辽地区申请救助案件74件，决定救助66件，救助比例89.19%，申请救助金额4579863.8元，发放救助金1198000元，占比26.16%。其中，科尔沁区申请救助案件16件，决定救助15件，救助比例为93.75%，申请救助金额555912元，发放救助金275000元，占比49.47%；科左后旗申请救助案件14件，决定救助13件，救助比例为92.86%，申请救助金额331250.8元，发放救助金220000元，占比66.41%；开鲁县申请救助案件13件，决定救助12件，救助比例为92.31%，申请救助金额1320000元，发放救助金258000元，占比19.55%；库伦旗申请救助案件8件，决定救助8件，救助比例为100%，申请救助金额213500元，发放救助金81000元，占比37.94%；科左中旗申请救助案件8件，决定救助8件，救助比例为100%，申请救助金额1528760元，发放救助金185000元，占比12.1%；奈曼旗申请救助案件6件，决定救助4件，救助比例为66.67%，申请救助金额259566元，发放救助金55000元，占比21.19%；扎鲁特旗申请救助案件4件，决定救助2件，救助比例为50%，申请救助金额290000元，发放救助金50000元，占比17.24%；霍林郭勒市申请救助案件3件，决定救助2件，救助比例为66.67%，申请救助金额80875元，发放救助金40000元，占比49.46%；通辽市中院申请救助案件2件，决定救助2件，救助比例为100%，申请救助金额34000元，发放救助金34000元，占比100%。
2、从司法救助案件的救助比例可以看出，2017年通辽地区司法救助案件立案的精准度尚有不足，部分申请人未得到救助；申请数额和救助金额的较大差距，一方面反映出救助款项不足，救助资金仍有缺口，另一方面也反映出法院对司法救助案件的宣传引导不足，申请人将其全部损失作为申请救助的数额，对司法救助的理解存在误区。
3、从救助案件的平均救助金额来看，通辽地区申请救助案件74件，决定救助66件，发放救助金1198000元，平均救助金额为18151元。其中，平均救助金额较高的是扎鲁特旗、科左中旗、开鲁县、霍林郭勒市，分别为25000元、23123元、21500元、20000元，平均救助金额最低的是库伦旗、奈曼旗，分别为10125元、13750元，居中的是科尔沁区、通辽市中院、科左后旗，分别为18333元、17000元、16923元。
根据内蒙古自治区2017年的统计数据，2017年内蒙古自治区上一年度职工月平均工资标准为5166元，上一年度城镇居民人均消费性支出22744元，上一年度农牧区居民人均年生活消费支出11463元，对比不难看出，2017年度通辽地区司法救助案件的救助金额总体较低。
通辽市中院 科左后旗 霍林河市 开鲁县 科尔沁区 库伦旗 奈曼旗 扎鲁特旗 科左中旗 合计
申请案件数 2 14 3 13 16 8 6 4 8 74
救助案件数 2 13 2 12 15 8 4 2 8 66
申请数额
（元） 34000 331250 80875 1320000 555912 213500 259566 290000 1528760 4579863
救助数额（元） 34000 220000 40000 258000 275000 81000 55000 50000 185000 1198000
平均救助数额（元） 17000 16923 20000 21500 18333 10125 13750 25000 23125 18151
4、从救助案件的类型来看，通辽地区申请救助案件74件，决定救助66件。其中，救助刑事案件被害人及被害人近亲属21件，占31.82%；救助道路交通事故等民事侵权行为造成人身伤害受害人及受害人近亲属28件，占42.42%；救助追索赡养费、扶养费、抚育费案件当事人4件，占6.06%；救助涉诉信访人3件，占4.55%；救助其他案件当事人10件（含追索劳动报酬1件、林业承包合同1件、健康权纠纷6件、婚约财产纠纷1件、提供劳务受损1件），占15.15%。
二、2017年通辽市法院司法救助工作引发的现实问题
2017年通辽市法院司法救助案件实现了统一受理审查、统一立案登记、统一录入办案系统、统一生成电子卷宗、统一实现救助决定上网、统一发放救助金，涵盖了刑事被害人救助、民事侵权救助、涉法涉诉信访救助等多种类型，在救助困难群众、化解社会矛盾、促进社会和谐稳定、确保司法公正等方面起到了积极的作用，也取得了一定的社会效果，但在实际操作中也存在一些问题值得我们思考。
（一）救助对象条件的具体标准和救助金额标准不确定，救助金额存在较大差异
《最高人民法院关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见》和《内蒙古自治区国家司法救助实施办法（试行）》在救助对象和救助金额方面的规定存在较大的随意性，对最低限额和救助比例没有固定的标准，对兜底条款“需要救助的其他人员”缺少可操作性的限定标准。实践中导致不同的办案机关、不同的承办法官对于受侵害程度和生活困难程度基本一致的被救助人，在救助金额方面出现较大的差异。
（二）救助方式以给付现金为主，形式单一，与其他救助方式衔接不畅
从2017年通辽地区司法救助实例可以看出，目前我国司法救助方式以现金救助为主，形式单一，虽然救助效果明显，但从长期效果来看作用有限。如交通事故受害人王某，虽然获得了3万元的司法救助金，能暂时缓解家庭生活的困境，但其与妻子均智力残疾，孩子年幼尚在读书，家庭没有固定收入，其今后的生活问题仍然存在。单纯的一次性救济金对他们的长期生活需求来说只是杯水车薪，只能暂缓而不能从根本上解决他们的生活困难。因此，司法救助应与其他救助方式有效衔接，实现司法救助方式多样化，针对不同类型的困难群体和致困原因采取直接发放救助金和长期救助机制相结合的方式，提升受害人的生存技能。
（三）救助案件由中院直接受理，办案机制不够合理
鉴于财政部门对司法救助款项要求由中级人民法院直接发放的规定，2017年度通辽地区的司法救助案件统一由各基层法院报送中院立案、作出救助决定和发放司法救助金。这种办案机制导致最了解案件情况和申请人困难情况的基层法院和原承办法官不能直接参与救助案件的办理，而案件承办人则要在十天的审理期间内重新了解案情，一方面导致诉讼资源的浪费，另一方面也不利于客观、全面了解案件的真实情况，提高救助金发放的合理性。
（四）司法救助宣传力度不足，启动方式主动申请少、依职权提起申请多
实践中对司法救助制度的宣传不足，受害人对申请司法救助的条件、程序、申请机关等一无所知，导致在司法救助的启动方式上，主动申请少，2017年通辽地区受理的74件救助案件均是司法机关办理案件过程中发现并依职权提起司法救助申请的情形。启动方式的被动性，一方面可能使得受害人及受害人近亲属错过了救助申请的时机，尤其在造成人身伤亡的交通肇事、故意伤害等案件中，及时的司法救助尤为重要；另一方面，可能导致申请人本身对司法救助制度的误解和抵触，将司法救助错误理解为法院纠错的赔偿，对救助金额提出过高的期待，这不仅不能体现司法救助制度的作用，甚至还会适得其反。
（五）司法救助金追偿机制不完善
国家司法救助性质是对弱势群体进行的临时性救助，申请人接受救助后，仍然可以继续进行诉讼程序或者执行程序向加害人要求赔偿。虽然司法救助在制度设计上，作出“人民法院从被执行人处执行到赔偿款或者其他应当给付的执行款的，应当将已发放的救助金从执行款中扣除”的规定，但是缺乏完善的追偿机制，对于如何追偿，是谁救助谁追偿还是全部案件均由法院执行部门进行追偿，是向加害人追偿还是向被害人追偿，缺少详细的程序设计。如果不及时进行追偿，一方面会加重国家司法救助的责任，不利于司法救助制度的长远发展；另一方面则是变相减轻了加害人的义务，这有可能导致的结果是加害人认为反正最终会有国家来“兜底”，不会竭尽全力对被害人及家属进行赔偿，故意逃避赔偿法律责任，对被害人造成“二次伤害”。
（六）涉法涉诉信访救助可能引发当事人“信访不信讼”
虽然司法救助在制度设计上将涉法涉诉信访人纳入救助对象范围，即对于诉求具有合理性，生活确实存在困难且无法通过正常的法律途径解决诉求的涉法涉诉信访人，签订息诉罢访协议的，可以进行救助。但实践中仍然存在办案机关迫于信访压力利用司法救助资金息诉罢访，实质上助长了群众“缠访”“闹访”情绪，不利于通过法律途径解决问题，在一定程度上损害了司法权威。
三、完善我国司法救助制度的具体构想
（一）完善司法救助制度立法
缺乏类似《国家赔偿法》的集实体与程序于一体的法律，是我国司法救助制度法治化、规范化的现实障碍。虽然我国已经确立了国家司法救助制度，但是在司法实践中，因各省市经济发展水平不同而产生了较大的差异。各地区依据自行制定的地方性法规及相关救助政策开展工作，救助标准和程序难以统一、规范。因此，当务之急是尽快总结实践经验，将制定国家司法救助法纳入国家立法规划，启动立法程序。制定统一的国家司法救助法，让司法救助工作在正常法治轨道内运行，不仅可以改变目前司法救助工作非规范性、非统一性的现状，还可以提升司法救助工作的公开性和透明度，真正让困难群众理解司法救助、懂得申请司法救助，将司法救助款项用在“刀刃上”，体现司法救助制度的价值。
（二）建立多元化救助机制
一次性现金给付的单一救助模式弊病显著，既不能从根本上解决困难，从长远来看，国家资金压力大，也将难以为继。与社会救助融合，建立多元化的救助机制成为司法救助制度的必然要求。一是与医疗机构搭建医疗绿色通道，保障生命健康权被害人不因缺少医疗费而得不到及时救治，不因司法程序延误救治，既体现司法的人文关怀，也能有效缓解社会矛盾。二是与民政部门社会救助衔接建立长期救助机制。对于无劳动能力且无收入来源的案件当事人，与民政部门沟通协商，帮助寻求低保帮扶，让他们有固定的收入保障基本生活。三是与社会企业合作建立再就业平台。“授人以鱼不如授人以渔”，与企业合力共建再就业平台，对需要救助的人员进行就业培训，提供就业岗位，提升自我生存的能力，从根本上解决其生活困境，既可以降低司法救助的资金压力，也有利于社会的和谐稳定。
（三）规范救助金的审批和发放程序，建立联动救助机制
2016年7月1日，最高人民法院《关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见》实施后，司法救助金的管理模式在司法环节已经由多个部门共同管理、协调支配变更为法院自行作出救助决定、自行发放救助金的“谁决定、谁审批、谁发放”模式，有效避免了多头审批、多头管理带来的效率低下、管理混乱问题。[（1）王将军：《司法救助制度的运行审视与机制优化—基于对某法院近年救助实践的实证分析》，载湖南科技学院学报，第 39 卷，第 4 期。]但是由于财政部门对司法救助款项由中级人民法院直接发放的规定和目前各基层法院司法救助金预算较少的问题，建立和完善基层法院与中级法院联动救助机制，与财政资金管理无缝衔接成为必然要求。对于救助金额较小的案件，由案件管辖的基层法院直接救助，从基层法院的财政拨款直接拨付，无需再由中级法院进行审批；对于有重大影响且救助金额较大的国家司法救助案件，则由案件管辖的基层法院先行受理和作出救助决定，报中级法院立案审批后，由中级法院直接向救助申请人发放救助金，保障审理案件和了解申请人困难情况的基层法院能够及时、有效作出救助决定。
（四）设置救济程序
虽然我国司法救助制度已经纳入法制化轨道，对于救助对象、救助条件、救助程序等进行了制度设计，将司法救助纳入案件化办理流程，但是无救济则无权利，该程序中却缺少了程序救济权这重要的一环。在司法救助案件化审理的过程中，司法机关会对申请人的司法救助申请进行调查、审核，对是否救助作出决定，这直接影响申请人的切身利益。因此，在救助机关作出不予救助决定后，应当赋予申请人向上级机关申请复议一次的救济途径，这一程序设计与国家赔偿程序中的复议程序原理一致。对于保障司法救助程序的合理性和科学性有着不可或缺的作用。
（五）完善救助金追偿制度
完善救助金追偿制度，一方面可以保障国家司法救助资金充足，另一方面也有利于促使加害人履行赔偿义务，维护法治尊严。但是，司法救助金的发放机关在发放救助资金后，发放机关能否作为诉讼主体行使代位求偿权，向谁行使追偿权，在实践中仍有争议。基于诉讼的相对性和主体地位平等性考虑，国家在实施救助后直接向加害人追偿，无法律上的依据，不具备可行性。司法救助的追偿权应当是国家基于救济给付而行使的追偿权，基于被害人不得双重获利的原则，对于被害人在加害人处获得充足赔偿的，应当返还已获得的司法救助金，任何人不得通过诉讼双重获利。[（1）杨瑞纤：《我国司法救助制度研究》，硕士论文，第28页。]因此，国家要完善司法救助追偿程序设计，将获得足额赔偿的被害人或近亲属作为追偿对象。一方面，在救助金发放时向申请人阐明救助金性质和追偿的可能性；另一方面，加强跟踪回访，积极引导被害人主张权利、索要赔偿，为启动追偿程序创造条件。
我国司法救助制度的建立和完善，实质上是国家法治建设注重以人为本、保障弱势群体合法权益的发展历程。目前我国司法救助制度仍然存在诸多不完善的地方，也面临诸多现实问题，但是我国已经初步构建具有中国特色的司法救助制度，并且在实践中不断探索完善。通辽全市法院系统结合本地情况，具体问题具体分析，探索出了一条适合自己的联动救助模式，积极推动国家司法救助制度的完善与发展。希望本文能对完善我国司法救助制度起到一定的促进作用。
