一、改革背景 

新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》系2014年11月1日经全国人大常委会第十一次会议表决通过。2015年年初，通辽市中级人民法院按照自治区高院部署，制定《关于辖区法院开展行政审判集中管辖的方案》，召开全市行政审判会议广泛征求意见进行修改并经审判委员会讨论通过后上报自治区高院。2015年4月30日，自治区高院对该方案提出修改意见，在原来四个相对集中管辖的法院基础上增加机动法院,负责办理中院因管辖权异议或者集中管辖法院不宜办理而指定管辖的案件。2015年6月初，自治区高院党组研究通过通辽市法院行政诉讼案件集中管辖的改革方案并报送最高人民法院审批。2015年7月6日，最高人民法院作出《最高人民法院关于同意内蒙古通辽市法院开展行政诉讼案件相对集中管辖改革试点实施方案的批复》（法【2015】202号），批准了通辽市法院的改革方案。 

二、改革方案的主要内容 

（一）通辽地区的行政区划与法院设置情况

通辽市位于内蒙古自治区东部，松辽平原西端。通辽市前身为哲里木盟，1999年10月撤盟设市。市政府驻开发区。全市辖5旗1市1县1区，总面积59535平方公里。总人口321万人，其中蒙古族人口152万人，分别占全国、全区蒙古族人口的1/4和1/3,是全国、全区蒙古族人口最集中的地区。通辽市行政区划辖科尔沁区1个市辖区，1个经济技术开发区，霍林郭勒市1个县级市，开鲁县1个县，科尔沁左翼中旗、科尔沁左翼后旗、库伦旗、奈曼旗、扎鲁特旗5个旗。

通辽市现有科尔沁区、霍林郭勒市、开鲁县、科尔沁左翼中旗、科尔沁左翼后旗、库伦旗、奈曼旗、扎鲁特旗八个基层人民法院。除库伦旗人民法院、开鲁县人民法院没有固定合议庭外，其余六个法院都已配齐一个固定合议庭。其中科尔沁区、霍林郭勒市、科尔沁左翼中旗、科尔沁左翼后旗、库伦旗五个基层人民法院行政庭庭长是本院审委会委员。2014年受理诉讼案件数量科尔沁区人民法院58件、科尔沁左翼中旗人民法院44件、科尔沁左翼后旗人民法院26件、开鲁县人民法院17件、扎鲁特旗人民法院15件、库伦旗人民法院13件、奈曼旗人民法院8件、霍林郭勒市人民法院0件。

（二）确定集中管辖法院的原则依据

1.案件数量（案件均衡原则）

案件数量是选择相对集中管辖法院的一个重要指标，一方面案件数量多的旗县行政庭一般经验较多、人员充足，所以其他旗县案件集中到该地能够保证案件质量。另一方面则是在确定相对集中管辖法院时尽量使得相对集中管辖的法院间案件数量均衡，避免几个案件数量多的旗县集中到一个地方，案件多的地方和案件少的地方要合理搭配。

从新行政诉讼法实施前三年的案件受理数量来看，科尔沁区、科尔沁左翼中旗、科尔沁左翼后旗三地法院数量居前三位，因此三地法院应当分散开，不宜全部或者两个集中在一个地区管辖，否则有可能造成相对集中管辖的法院间案件不均衡。另外，霍林郭勒市人民法院连续三年没有受理行政诉讼案件，不宜作为相对集中管辖的法院。

2.人员配备（优势集中原则）

行政庭人员配备情况是相对集中管辖的法院应当选择行政审判力量较强的基层人民法院，这样才能确保案件的质量。因此相对集中管辖的法院优先考虑行政审判人员配备强、庭长是审委会委员、合议庭人员力量充实的基层人民法院。

库伦旗人民法院、开鲁县人民法院没有固定合议庭，所以不宜作为相对集中管辖的法院。

3.交通位置（方便群众原则）

相对集中管辖既要达到避免地方行政干预，确保公正审判的目的，也要充分考虑到群众的诉讼成本，方便群众。因此，相对集中管辖的法院要选择境内有铁路公路、交通便利，距离管辖的旗县不能太远，最好是相邻。

4.异地审理（避免交叉原则）

三个相对集中管辖的法院不审理本辖区的行政诉讼案件，三个相对集中管辖的法院之间也避免互相交叉管辖，最大限度减少行政干预。

（三）具体实施方案

1.行政诉讼案件实施相对集中管辖和异地管辖

扎鲁特旗人民法院集中管辖霍林郭勒市、科尔沁区范围内的行政诉讼案件。扎鲁特旗人民法院行政庭人员充足：有一个固定合议庭、四名审判员、两名书记员。科尔沁区人民法院案件较多，霍林郭勒市近几年没有受理过行政案件，故将霍林郭勒市、科尔沁区的行政诉讼案件集中到扎鲁特旗人民法院。另外，霍林郭勒市、科尔沁区紧邻扎鲁特旗，交通方便。

科尔沁区人民法院集中管辖奈曼旗、科尔沁左翼中旗范围内的行政诉讼案件。科尔沁区人民法院有一个固定合议庭，近几年的受理案件数一直在全市前三名，审判经验丰富，且科尔沁区位于通辽市的地理中心，辖区有通辽市火车站、通辽市客运站，交通便利。故将与科尔沁区相邻的奈曼旗、科尔沁左翼中旗两地行政诉讼案件集中到科尔沁区人民法院审理。

奈曼旗人民法院集中管辖库伦旗、开鲁县范围内的行政诉讼案件。奈曼旗人民法院有一个固定合议庭，人员配备齐全，学历较高，审判经验丰富。与库伦旗、开鲁县相邻且均有铁路、公路客运站点相连，交通方便。

科尔沁左翼中旗人民法院集中管辖科尔沁左翼后旗、扎鲁特旗范围内的行政诉讼案件。科尔沁左翼中旗人民法院有一个固定的合议庭，与科尔沁左翼后旗、扎鲁特旗相邻且有铁路、公路客运站点相连接。

科尔沁左翼后旗人民法院作为机动法院,负责办理中院因管辖权异议或者集中管辖法院不宜办理而指定管辖的案件。需要说明的是，为了方便群众，不再承担行政诉讼案件审理的基层法院仍然承担接收诉讼材料工作。当事人向该法院起诉的，该法院应当登记并及时将材料转交相对集中管辖的法院。

2.行政非诉执行案件管辖不变

除了行政诉讼案件，行政审判还承担着行政非诉执行案件，鉴于行政非诉执行案件系行政机关没有行政强制权，依照《行政诉讼法》、《行政强制法》及相关司法解释申请基层人民法院执行已经生效的行政决定，行政决定本身的合法性已经诉讼或者复议抑或到期自然生效，基层法院可依照《行政诉讼法》《行政强制法》及相关司法解释进行审查后按照“裁执分离”的原则裁定由相应的行政机关实施。行政机关干预问题不突出，故各基层人民法院仍各自承担非诉执行案件的审理。

3.基层人民法院行政庭与本院国家赔偿小组合二为一

按照《中华人民共和国国家赔偿法》第二十一条、第三十一条，《最高人民法院关于人民法院办理自赔案件程序的规定》第二条的要求，各基层人民法院应当成立国家赔偿小组，负责办理本院作为国家赔偿义务机关的案件审理，结合本次相对集中管辖，各基层人民法院应当充分合理安排配置行政审判力量，将本院负责办理国家赔偿案件的赔偿小组与行政庭合二为一，两块牌子，一套人马。

三、改革的实践过程及效果

（一）第一阶段效果明显

2014年11月1日至2015年12月31日，形成以“行政诉讼案件相对集中管辖改革”为主体，以“立案登记制”和“行政机关负责人出庭应诉制”为两翼的“一体两翼”改革局面。[1]

1.有效解决“立案难”问题

行政诉讼案件相对集中管辖改革后，结合最高人民法院、自治区高院对实行立案登记制的要求，全市行政诉讼实现了“有案必立，有诉必理”，两级法院行政庭派出专人到立案窗口指导登记立案工作，案件数量大幅增加。从2015年5月1日到12月31日，在开展集中管辖的四个基层人民法院共受理案件143件，与2014年同期的92件相比上升55.4%。中院一审收案67件，与2014年同期的21件相比上升219%。[2]

2.实现“民有理就能告赢官”

行政诉讼案件相对集中管辖改革后，由于案件异地审理，地方政府干预大大减少，行政机关败诉率提高明显。从2015年5月1日到12月31日，基层人民法院平均败诉率为20%，比2014年同期平均败诉率13.5%增加近七个百分点，个别基层人民法院的行政机关败诉率高达23.8%。通辽市中级人民法院一审案件的行政机关败诉率为40%。过去群众对法院与政府“官官相护”观念得到改变，对行政诉讼公正审判的信心逐渐增强。

3.实现“告官能见官”

2015年5月1日新《中华人民共和国行政诉讼法》实施后，两级法院在案件审理期间，出现多起当事人在开庭审理中要求按照新行政诉讼法的要求，责令行政机关负责人出庭应诉责难法院及政府工作人员事件，损害了法院和政府的公信力。鉴于此，2015年6月份通辽市中级人民法院向通辽市人民政府发出司法建议书，建议市政府尽快研究通过《通辽市行政机关负责人出庭应诉规定（试行）》，11月2日，通辽市人民政府第七次常务会议审议通过该规定并于2015年12月1日起正式实施。通辽市在全区率先实现了将行政机关负责人未按照规定出庭应诉纳入依法行政考核“一票否决”。

（二）第二阶段破解成本与效率难题

2016年1月1日至2016年12月31日，制定出台《关于进一步完善行政诉讼案件相对集中管辖的意见》，全面推行立案登记材料清单机制、构建起诉讼材料收转机制、行政机关快速电子送达机制、巡回审判保障机制，并开始探索行政简易程序审理方式，在“一体两翼”改革基础上实现了“多快好省”，达到了行政诉讼案件跨区划管辖诉讼成本降低、审判效率提高的良好效果。

1.完善相对集中管辖措施

2015年11月27日，通辽市中级人民法院召开“全市行政诉讼案件相对集中管辖经验交流总结会”，通辽市人大常委会、通辽市委政法委、通辽市人民政府法制办、科尔沁区人民政府等部门的负责人以及基层人民法院院长、通辽市中级人民法院各部门负责人参加会议。会议对通辽市自2015年5月1日起实施的行政诉讼案件相对集中管辖改革进行经验交流，总结出行政诉讼案件相对集中管辖改革中的一些问题：一是立案登记制造成案件数量大幅增多，与集中管辖法院案多人少的矛盾突出；二是案件争议发生地法院与管辖地法院信访责任的划分有待建立；三是案件的异地审理,增加了各方当事人的诉讼开支，人民法院在送达、开庭、协调撤诉、实质化解行政争议、结案时间、行政机关负责人出庭应诉、信访案件的息诉罢访等各个方面增加了案件审理成本。

为进一步方便群众诉讼，减少当事人诉讼成本，细化行政诉讼案件相对集中管辖的诉讼环节，实现管辖法院与争议地法院之间沟通快捷、衔接顺畅、责任明确，促进行政争议的实质性解决，2016年年初，通辽市中级人民法院拟定了《关于进一步完善行政诉讼案件相对集中管辖的意见（征求意见稿）》并广泛征求各基层人民法院和行政机关的意见建议，4月5日通辽市中级人民法院第7次审判委员会通过了《关于进一步完善行政诉讼案件相对集中管辖的意见》（以下简称《意见》）并下发各院，《意见》包含管辖、起诉和受理、审理和判决、执行、责任追究、附则六大部分共计三十条。自2016年5月1日起正式实施。

（1）创新“两大转变”。一是在解决“立案难”的基础上实现“立案方便”。当事人既可以到所在地法院递交材料，也可以直接到管辖法院立案，有条件的还可以网上立案。通辽市中级人民法院制作了《案件立案登记材料清单》，详细列举了不同类型案件立案所需材料，材料齐全的可当场立案。二是在解决“民告官能见官能赢”的基础上实现“赢在家门口”，行政诉讼中当事人不仅能与行政机关“一把手”面对面解决问题，通过管辖法院的“巡回审判”可以让当事人直接在“家门口”与行政机关“一把手”面对面解决问题，最大化地方便群众，真正实现行政争议的解决。

（2）解决诉讼成本和“苦乐不均”两大问题。一是诉讼成本问题，这个诉讼成本既包括行政相对人的起诉成本，也包括被诉行政机关的应诉成本，还包括法院的审理成本。对于减少诉讼成本方面，主要规定了全面推行立案登记材料清单机制、构建起诉讼材料收转机制、行政机关快速送达机制、巡回审判保障机制等内容。《立案登记材料清单》当事人一看就懂。法院指导当事人一次性把证据按法律规定完整提交，减少了当事人异地来回奔波，既方便了群众诉讼，又解决了相对集中管辖带来的诉讼成本增加的弊端。诉讼材料收转机制明确法院首先要及时接收当事人的诉讼材料。然后简单地审查，及时指出需要补充的部分，不能让当事人跑第二次。对于本地发生的涉及群体性、社会稳定性等案件，争议地法院还要同时向管辖法院另行附书面材料，就案件情况进行交底，以便管辖审理法院准确掌握案件全面情况，把握案件审理方向，妥善处理并从实质上化解纠纷。行政机关快速送达机制通过专人专门电子邮箱送达相关材料，既能减轻法院的送达成本，也大大减轻行政机关往返收送材料的诉讼成本。巡回审判保障机制侧重鼓励集中管辖法院到行政争议实地、到当事人双方住所地开庭审理案件。涉及土地、房产等不动产行政争议案件，原则上要求到实地看看，了解案情，加大纠纷实质化解力度。要求非管辖法院做好庭审场所和当事人接待场所等安排、协调工作。集中管辖法院的院领导要重视加强行政庭办案人员配备、车辆配置，为顺利实施相对集中管辖提供必要的物质保障。二是管辖法院与争议地法院之间“苦乐不均”的问题。主要规定了登记立案的责任主体是行政庭“一把手”、诉前调解在争议地法院和集中管辖法院同步开展、信访责任以争议地法院解决为主以及奖惩考核等内容。

2.行政审判质效明显提升。

（1）审判效率提高。2016年通过与通辽市人民政府法制办建立行政案件快速送达机制，在全市法院和行政机关推行网上传输诉讼材料和送达相关文书，大大缩短诉讼成本和审理期限。一审、二审平均审限控制在法定审限的1／2、2／3且法定审限内结案率达100%。

（2）案件质量提高。一是行政机关败诉率大幅度提高。2016年，四个集中管辖法院一审行政诉讼案件行政机关败诉率为：奈曼旗人民法院9.2%、科尔沁区人民法院13.7%、科尔沁左翼中旗人民法院16%、扎鲁特旗人民法院31%，通辽市中级人民法院则高达37.2%。二是多个案件被自治区高院选为典型案例。李凤芹、丁永华诉科尔沁区人民政府信息公开案入选自治区五起“民告官”典型案例。孙岚辉诉科尔沁左翼中旗人民政府征收补偿决定案入选“全区法院征收拆迁典型案例（2011-2015年）”

（三）跨区划管辖遇到新情况

2017年1月1日至2017年12月31日，随着依法治国和司法改革进程的推进，行政案件跨区划管辖遭遇新情况，一是案件数量增加与审判力量减少困难叠加，根本原因在于员额制在推行过程中配套机制未能及时落实，从事行政审判的入额法官压力办案强度明显加大。二是随着法院、“人、财、物”实现省级管理，法治政府建设及《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》、最高人民法院《人民法院落实〈领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定〉的实施办法》的深入实施，地方政府干预行政审判的情形大为减少，行政诉讼案件跨区划管辖为减少地方政府干预的环境有所改观。三是非集中管辖法院行政审判职能退化。非集中管辖法院不审理行政案件，而非诉执行工作又远远不能满足其工作量的需要，相当一部分非集中管辖法院行政庭开始审理民事案件。长此以往，非集中管辖法院的行政审判职能将会弱化，行政审判人才会逐步流失，行政审判职能作用在这些非集中管辖法院将会弱化。[3]基于此，配合司法责任制，解决部分法院案多人少矛盾，锻炼行政审判队伍，提高案件审判质量。对集中管辖法院的范围进行调整。即扎鲁特旗人民法院集中管辖霍林郭勒市、开鲁县范围内的行政诉讼案件，科尔沁区人民法院集中管辖库伦旗、科尔沁左翼中旗范围内的行政诉讼案件。科尔左翼中旗人民法院集中管辖科尔沁区、扎鲁特旗范围内的行政诉讼案件。库伦旗人民法院集中管辖科尔沁左翼后旗、奈曼旗范围内的行政诉讼案件。由于通辽市行政诉讼案件相对集中管辖成效明显。2017年8月22日，全区法院行政案件相对集中管辖改革试点工作座谈会在通辽市中级人民法院召开。内蒙古自治区高院审判委员会委员、行政审判庭庭长王旭军一行5人出席会议，通辽市、呼伦贝尔市、赤峰市、包头市、鄂尔多斯市等五家开展行政诉讼案件集中管辖的中级人民法院行政庭庭长、通辽市所辖部分基层人民法院行政庭庭长参加会议并作交流发言。会后，内蒙古自治区高级人民法院出台《关于在全区法院开展行政诉讼案件相对集中管辖改革的意见》。

2018年，出现两个新情况：一是有的当事人认为当地不存在或者不惧怕行政机关干预要求到当地法院起诉，二是2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改＜中华人民共和国民事诉讼法＞和＜中华人民共和国行政诉讼法＞的决定》，对《中华人民共和国行政诉讼法》作出修改，将第二十五条增加一款，作为第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”，自2017年7月1日起施行。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》于2018年2月23日由最高人民法院审判委员会第1734次会议、2018年2月11日由最高人民检察院第十二届检察委员会第73次会议通过，自2018年3月2日起施行。[4]

为了更好地开展《中华人民共和国行政诉讼法》新增加检察机关提起行政公益诉讼工作。满足当事人的多样化诉讼需求，自5月1日起，通辽市在原有行政诉讼案件相对集中管辖的基础上，对以下三类案件不实行相对集中管辖：一是法院决定或者当事人同意采用简易程序的案件；二是原告自愿选择在当地法院起诉的案件；三是检察机关提起行政公益诉讼的案件。

四、通辽市行政诉讼案件集中管辖的实践意义

行政诉讼案件的集中管辖是内蒙古自治区有明确法律依据的探索跨行政区划法院设立的途径，通过三年多的实践，能够为幅员辽阔的西藏、新疆、内蒙古自治区开展行政诉讼案件跨行政区管辖或者设置专门行政法院提供了很好的实践模型和理论积累。其意义在于：

（一）为行政诉讼案件跨区划管辖改革提供了实践经验

如何建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，特别是跨区划管辖范围和案件类型的确定以及解决跨区划管辖带来的诉讼成本增加等问题是行政案件跨区划管辖的亟待解决的问题。通辽市行政审判集中管辖试点在这方面进行了先行先试，总结经验教训，可以为下一步的全面推进司法管辖体制改革积累更多鲜活的素材。

（二）为建立专门行政法院积蓄力量

行政审判不同于普通民事、刑事审判，有较强的专业性特征；只有长期办理行政诉讼案件，才能及时提高业务水平，而且只有集中优秀的行政审判专业人才，才有可能为真正实现依法独立公正开展行政审判工作奠定基础。[5]而集中管辖在一定程度上为内蒙古自治区东部行政诉讼案件实现盟市一级跨区划管辖或者设立专门跨区划行政法院，锻炼和培养人才，为专门行政法院跨行政区域管辖运作方式积累了经验。

五、我国行政诉讼案件跨行政管辖的建议

我国行政诉讼案件跨区划管辖必须坚持实事求是原则，才能做到方向明确方案可行，达到预期的效果。虽然全国各地都在进行行政诉讼案件跨区划改革。然而应当如何在多大范围内选择或者设立跨行政区划法院、管辖何种案件还是值得进一步的思考。在此，结合通辽市开展的行政诉讼案件相对集中管辖实践，提出关于我国建立和完善行政诉讼案件跨行政区划管辖的几点建议:

（一）坚持适当原则

坚持适当原则主要是指在选择或者设立跨行政区划的法院时，司法地域范围的重新划分必须合理得当，具体来说有两点: 其一是司法区划的重新划分应当是在省级以下地方进行，并且行政区划的跨度不宜超过本省级行政区划。之所以说，只是在省级以下地方设立跨行政区划的法院，不能突破省级区划，主要是因为，就我国而言，目前进行的司法改革还只是处在一个探索阶段，再加上我国幅员辽阔，若是现在要设立跨省级行政区划的法院，不仅困难重重，而且难以管理和监督，易造成司法机关之间管辖权混乱最终的结果可能是使得司法改革因过于激进而失败。因此，必须稳步推进跨行政区划法院的设立。再者，我国目前正在推进省级以下各地方法院人、财、物的统一管理。这样，在省级地方内进行法院的重新设立既能达到去司法地方化、行政化，进一步保障司法公正的目的，又便于对司法机关进行管理。[6]

（二）要方便群众诉讼

行政诉讼案件的跨区划管辖的起因是为了群众获得公正的审理，但是群众在关心公正的同时更关注以多大的代价来实现公正，以最小的诉讼成本实现公正应当是行政诉讼案件跨区划改革追求。行政诉讼案件跨区划法院的选择应当首选交通便利的地区。考虑到我国地域广阔，城乡之间、东部与西部之间，直辖市、省会城市、计划单列市与中小城市、县城之间，都具有不同的情况，应当适当灵活调整，如西部地区地域广阔，且案件量相对较少，为方便诉讼可以在跨行政区划的司法机关之下适当增设派出机构。

（三）管辖范围应是重大疑难案件

目前，仍然存在地方干预的行政诉讼案件类型应当是涉及地方政府利益的重大疑难案件，如涉及人数众多的国有土地上房屋征收补偿行为（旧城区、棚户区改造）和检察机关提起行政公益诉讼的案件。将上述案件纳入跨区划管辖范围可以最大限度减少当地行政机关的干预，最大限度发挥行政审判的监督依法行政的功能。