摘要：人民调解是一种在我国基层广泛应用的矛盾纠纷解决方式，已成为全国政法综治战线的一面旗帜，是基层治理“中国方案”的重要元素和组成部分。但因人民调解协议不具有强制执行力，限制了其功能的充分发挥，通过诉调对接工作机制的运行，赋予人民调解协议以权威性和强制执行力，有利于进一步发挥人民调解在化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定中的积极作用，对于缓解审判审判压力，拓宽多元化矛盾纠纷化解渠道有重要意义。本文从扎鲁特旗多元化纠纷解决机制建设的视角出发，并与法治社会建设融合发展，为创新社会治理体系提供法治保障来分析问题并提出对策建议，以期为法治建设提供绵薄智力支持。

关键词：人民调解、司法确认、多元化纠纷解决机制

人民调解被称为维护社会稳定的“第一道防线”，被国际社会誉为“东方经验”。但人民调解协议因缺乏对当事人的拘束力而很容易遭受拒绝履行, 有许多纠纷调解后又反悔,有的甚至又诉到法院,既浪费了调解力量,又浪费了司法资源。通过诉调对接制度的建立，把人民调解与司法诉讼相衔接,赋予当事人达成的调解协议以法律的刚性，在提高人民调解员积极性的同时,又节约了司法资源,使之合理分配,更好地解决社会矛盾与纠纷。

一、我国诉调对接制度出台的背景及意义

（一）我国的历史文化是诉调对接制度产生的源泉

从历史角度来看，深受儒家 “和为贵”思想观念的影响，我国民众一直保留着厌诉、息诉的定向思维，要闹到法院打官司的地步，也是老百姓的无奈之举，为了在诉外了结纠纷，人民调解成为解决民事纠纷的重要方式，但人民调解协议因缺乏对当事人的拘束力而很容易遭受拒绝履行，使得这一纠纷解决方式应有作用不能得以发挥，为了改变这一现状，确保调解协议能切实得到执行，从而保障当事人的合法权利，诉调对接制度应运而生，并且被全国法院系统积极推广，诉调对接制度，赋予了调解协议法律效力和强制执行效力的保障，使调解组织的调解协议具有了生命力，标志着我国多元纠纷解决机制改革进入新阶段。

（二）实现纠纷调处法律效果和社会效果的必然选择

司法不仅要追求法律效果，更要实现其社会效果。在现代法治社会，虽然司法在纠纷的解决系统中处于核心和最权威的地位，但并不意味着司法是解决纠纷的最佳方式，非诉讼解决机制的不断完善，使得人民大众有了更简单、更省钱的方式来解决纠纷。人民调解在法律的社会效果的实现过程中有着重要的作用，其主要作用是防止矛盾激化，快速及时地将矛盾解决在萌芽状态，化解在基层，实践证明，要使矛盾纠纷快速彻底地消解，真正做到定纷止争，案结了事，实现社会效果和法律效果的统一，必须既要尊重当事人的意见（自愿）、又要赋予人民调解协议权威性和公信力，充分调动调解和诉讼的优势，实现诉讼与非诉讼纠纷解决机制的有效衔接。

（三）诉调对接制度是社会发展的必由之路

当前我国改革已进入攻坚期和深水区，人民思想观念深刻变革，各种利益激烈碰撞，矛盾纠纷层出不穷，司法资源的有限性远远不能满足社会发展的需求，调解具有方便快捷、成本低、效率高、不伤感情等诸多优点，在解决社会矛盾、化解纠纷过中大有做为，美国学者科恩曾经指出：“中国法律制度最引人注目的一个方面是调解在解决纠纷过程中不寻常的地位”。但由于调解的局限性，也制约了其作用的发挥，而诉调对接制度使得人民调解这朵被西方誉为“东方之花”的奇葩以全新的姿态参与到创新社会管理之中，诉调对接工作促进了人民法院与基层人民调解组织的沟通、配合，搭建了诉讼与调解之间良性互动的桥梁，顺应了多元纠纷化解机制的潮流和趋势，满足了构建社会主义法治的需求，在我国法治建设进程中具有重要意义。

二、开展诉调对接工作的必要性

扎鲁特旗是典型的具有内蒙古特色的少数民族地区，我旗基层社会矛盾纠纷主要有以下特点：一是各种矛盾纠纷呈上升趋势。近年来，我旗经济增速较快，与之相伴生的是，人民群众更加积极主动争取自己的权益，导致案件数量逐年增多，法院的诉讼压力不断加大；二是矛盾从简单化向复杂化发展。矛盾的热点从简单的婚姻家庭邻里纠纷向资源权属、土地承包、拆迁补偿、移民补偿、工程建设等经济内容的新型矛盾纠纷发展；三是民族传统与法律相冲而产生的纠纷。例如我旗部分地区还普遍存在着缔结婚姻要“彩礼”的情况，伴随着经济的发展进步，彩礼总额越来越大，少则几万多则十几万，由此引发的婚约财产纠纷也呈现递增趋势；四是多民族杂居，因风俗习惯不同、语言不通而引发的纠纷同样不可避免。所以，在我旗开展诉调对接工作有着相应的必要性：

（一）应对矛盾纠纷多样化要求

调解、行政处理、仲裁、诉讼等解决纠纷的基本手段在依法治国的大环境下日臻成熟与完善，但当前社会各领域矛盾纠纷多发、频发并呈现多样化的趋势，就其中任意一个手段而言，还不同程度地存在功能单一的缺陷，因而只有整合资源，搭建功能强大的多元纠纷解决平台，构建起诉调对接机制，才能统一发挥多种矛盾纠纷解决机制的功能，实现各种手段的衔接与互补，才能从根本上筑牢定纷止争的防线，对众多而繁杂的社会矛盾纠纷进行综合治理。

（二）减轻法院工作压力及当事人诉累

在当今的法院系统，“案多人少”的难题还是没有得以有效解决，加班加点工作成为法院的常态，而和解、人民调解等手段方便、快捷、效率高、成本低、机动性强、省时省力，不像诉讼和行政复议需要按程序走，更适应老百姓解决矛盾纠纷的心理需要和现实需求，诉调对接制度的建立与实施，在充分发挥基层人民调解组织作用的同时，能够有效合理地配置司法资源，可分流一部分社会矛盾纠纷，一定程度上减轻基层人民法院长期以来“案多人少”的突出矛盾，相比于普通诉讼程序及仲裁程序，司法确认案件的审理程序大大简化，所消耗的司法资源大大减少，诉调对接有着便捷、高效的特点，从很大程度上提高了司法效率，从而缓解法院压力。诉调对接制度的设立，也使得人民大众有了更简单、更省钱的方式来解决纠纷。 通过适用司法程序对人民调解协议的效力进行确认，使矛盾纠纷的解决的后果得到最终的落实，大大节约了当事人解决矛盾纠纷的成本。

（三）是构筑社会舆情屏障要求

矛盾纠纷产生以后，不同的个体、人群对纠纷的解决就会有不同的选择，有些矛盾往往会被别有用心的人所利用，这是导致很多矛盾不断升级，形成群体性事件的重要原因。诉调对接机制的建立，使得人民调解组织第一时间奔赴矛盾纠纷突发地域，人民法院等组织及时予以法律支持和政策解读，可以稳定和织密社会防患体系，健全社会舆情汇集和分析机制，从而加强对社情民意的正确引导，通过多方面的舆论介入，将可能发生的大型群体性事件的苗头和隐患导入正常的社会矛盾纠纷解决体系，进而促进社会和谐稳定。

三、诉调对接机制的构建现状

近年来，我旗诉调对接机制建设取得了一定的发展。笔者从法院工作范围的视角对该项工作进行了梳理。总体来说，当前，诉调对接机制建设不足之处主要表现在以下几个方面，主要现状如下：

（一）各自为政、整体效能发挥不够充分

当前我旗诉调对接工作缺乏统一领导，尚未形成一个有机协调统一的整体和化解纠纷链。非讼解决机制各方式之间、诉讼与非诉讼之间缺乏必要的衔接，各类化解纠纷机制各自为政的现象突出，导致化解纠纷效率低下，化解纠纷能力退化。化解纠纷的社会力量和资源未能充分调动，大量纠纷未经过滤即以案件形式进入司法渠道，而由诸多因素影响，导致“案结事不了”的情况时有发生，与眉山会议提出的“国家主导、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障”的现代纠纷解决理念还存在着一定差距。

（二）职责不够明晰，

目前未能完全明确各化解纠纷主体的分工和责任，致使各主体相互推诿，化解纠纷不及时。当前，司法在多元化纠纷解决机制中还处在相对单打独斗的层面，诉讼解决纠纷的公信力承受着压力。在衔接和构建过程中还承担着牵头引领的角色， 在社会参与、多元并举方面还有待于不断创建机制、搭建平台。  

四、对推动诉调对接与法治社会建设融合发展的意见建议

通过上述分析梳理，笔者认为不断构建诉调对接机制，推动“枫桥经验”进一步与法治社会建设融合发展，应做到以下四个坚持：

一是坚持党的领导。坚持党对一切工作的领导，充分发挥集中力量办大事的政治优势、制度优势，是各项事业取得成功的最根本保障。进一步构建完善的多元化解工作应成为我旗贯彻落实党的十九大精神、坚持和发展新时代“枫桥经验”的重要举措。该项工作牵涉面广、涉及部门多、协调难度大，只有进一步加强党的领导，发挥党建统领的政治优势，从整体上进行工作部署，才能确保统一思想、形成合力。

二是坚持以人民为中心的发展思想。以人民为中心，发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享，是诉调对接的价值追求。在推进我旗多元化纠纷解决机制中应该团结一切可以团结的力量，调动一切积极因素，要了解民情、集中民智、凝聚民心、维护民利，构建起共建共治共享的社会治理格局，使基层社会治理深深扎根于人民群众之中。

三是坚持把矛盾纠纷化解在基层。“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”，最大限度把问题化解在萌芽、解决在基层，是诉调对接的突出特点。基层是一切工作的出发点和落脚点，基层稳则全局安，社会治理的重心必须下移、力量必须下沉、保障必须下倾。要建立和健全基层司法机关、基层党组织、社会调解组织之间的衔接机制，注重公检法司等机关的多元参与，联合人民调解、行政调解、行业调解等各类调解组织，打造权责统一、风险共担、成果共享的命运共同体。

四是坚持发挥人民法院的保障作用。应该紧紧依靠党委和党委政法委领导，把法院调解工作置于党委、政府的大治理格局中，司法功能前移，主动对接、主动服务。司法裁决应处于纠纷处理的末端而不是前端，重点要发挥其他纠纷解决机制的外围防线和源头性化解作用，在不影响当事人寻求司法救济的前提下，支持纠纷解决逐步向社会回归、向基层回归，努力推动在全旗社会不断树立“社会调解优先，法院诉讼断后”的纠纷解决理念和递进式的矛盾分层过滤体系，有效地为人民群众提供更加符合实际需求、快捷方便的解纷途径，推进基层社会治理现代化，满足人民群众对美好生活的向往，让人民群众有更多的获得感。

笔者认为，我旗构建和完善诉调对接机制，应该始终坚持依靠党委领导，政府支持，社会参与，形成互为呼应、共同化解矛盾纠纷的良好局面，并从以下层面抓紧抓好：

（一）搭建平台，构筑多元化纠纷解决机制框架

法院应将指导人民调解工作始终作为一项基础性、长期性工作摆上重要日程。确立“权限明确不越位、主动指导不缺位、内容准确不错位”的指导原则，把功夫下在基层。与司法局建立人民调解联席会议制度、重大情况通报等制度，理顺与司法行政机关的协作关系，为诉调对接工作的顺利开展奠定组织和制度基础。针对人民调解组织机构不够健全，人员配置不尽合理，基本功能日趋萎缩的实际情况，与司法局通力合作，在旗镇两级党委、政府和各嘎查村屯等有关部门的大力支持和积极配合下，对人民调解委员会进行分类指导，对基本丧失功能的调解委员会进行恢复重建，严格选任民调人员，并逐步建立以法庭为中心、以调解委员会为主体、以乡镇司法所为重点，覆盖城乡、遍布村屯的调解服务网络。

（二）建章立制，让多元化纠纷解决机制落到实处

一是要做好三项对接工作，确保诉调对接渠道畅通。做好办公场所对接。在人民法庭设诉调对接联调室，使法庭诉讼与人民调解实现场所衔接，让可能调解结案的案件能够尽快进入人民调解程序，让纠纷当事人能够不出家门或在法庭就可以参与调解；做好工作人员对接。专门设立联动对接人员，负责沟通联络人民调解员、行政机关以及其他社会调解力量，协助法院办案人员安排、理顺诉调对接工作。同时，建立对接人员工作制度，确保对接工作有序衔接；做好日常管理对接。建立诉调对接日常管理制度，指定专门机构负责工作跟踪、落实、反馈，及时对调解资源进行配置、更新等工作，确保诉调对接工作长期高效运转。二是加强操作规范制度建设，确保诉调对接向系统整合转变。要由政法综治部门牵头，建立调解案件登记制度、“三调联动”工作联席会议制度、人民调解员参与诉讼调解制度、“三调联动”督办制度等工作制度，细化各方工作衔接程序，明确督办工作流程，及时沟通并协力解决矛盾纠纷。同时，通过法律培训宣传、个案协调、联席会议等日常沟通交流，充分发挥各调解主体的组织优势、职能优势和背景优势，有效解决以往各自为政、各自发展，缺乏统一规划、统一标准、统一配置问题。三是积极建立调解资源汇集机制。在构建调解资源网络上，应该突出以个案资源为基本点，汇集个案调解资源，拓宽扩大调解可利用空间，打造全方位、多层次的资源库。以特邀方式建立了社会力量参与案件调解资源库，为有效开展调解工作提供可供选择、有影响力的辅助力量。其具体做法可分以五个方面：第一人员互动对接，如处理交通事故案件，法院、交警和保险公司共同构建三方联调调解网络，快速有效解决交通事故引发的纠纷；第二程序对接，调处疑难复杂民事纠纷，法院提前介入，与人民调解员配合进行联动调解，调解不成，则及时引导进入诉讼程序；第三业务交流对接，审判机关、司法行政机关、嘎查村屯建立联动制度、矛盾纠纷排查预警制度、委托接待制度等，构建较为完整的诉调对接网络，强化沟通协调，实现信息互通，逐步提高纠纷的预防和处理能力；第四调解方式对接，针对各类纠纷特点，采取不同的对接方式，如婚姻家庭纠纷、邻里纠纷尽可能引导当事人接受人民调解组织调解，对涉及农民工工资纠纷案件，在做好用人单位工作的同时，邀请或委托公会组织特邀调解员参与调解，对涉及土地纠纷案件，法院应注重与镇、村两级组织进行沟通，并邀请苏木镇土地管理所人员参与调解，缓解矛盾；第五管理制度对接，司法行政部门应将嘎查村屯、乡镇人民调解组织人员名单登记造册，并实现各调解主体之间的信息共享。

（三）规范指导，全力提高人民调解水平

一是定期组织专门民调人员培训班。采取下乡宣讲、邀请参加庭审等多种方式，对人民调解员进行专项培训。二是就个别案件进行具体指导。以法院业务骨干为调解指导员，对人民调解委员会处理的具体案件，从调解内容是否合法、调解程序是否适当等方面进行具体指导，不断规范调解行为，促进调处效果。三是扩大法律宣讲覆盖面。通过巡回办案、就地审理方式，扩大法律宣传覆盖面，选择农村牧区多发的土地承包、草牧场纠纷案件巡回就地审理，实现“审理一案、教育一片”的法律效果。四是注重引导人民调解员尊重当地民俗礼仪，避开婚丧嫁娶、民族传统节日，尊重民族习惯，选择适当时机和场合稳妥进行调处工作，最大程度地获得当事人的理解和认同，在尊重当事人意愿的基础上，促成当事人达成调解协议，提高一次性调处成功率。

当前，我旗诉调对接机制建设工作正处于转型期，基层法治社会建设正处于攻坚期，在这样的时期里，推动诉调对接与法治社会建设深入融合发展，人民法院应始终坚持人民群众的司法需求到哪里，法院的司法服务和保障就要跟进到哪里的价值追求，不断优化法院内外资源配置，努力推动多元矛盾化解的落地生根，为推动扎鲁特旗农村牧区经济社会发展、人民安居乐业提供坚定有力的司法服务和司法保障。

参考文献：

1.杨正军；《试论乡村振兴的法治保障》，载http://www.gzsmzt.gov.cn/xwzx.html，于2019年2月11日访问。

2.司马迁：《史记·管晏列传》，汉朝。

3.《全市“枫桥经验”推进暨基层矛盾纠纷排查化解现场会召开》，载通辽政法微信公众号，2018年11月28日

4.参考扎鲁特旗人民法院多元化纠纷解决机制工作报告（2017年4月）