生态文明建设功在当代，利在千秋。全面推进环境法治,不断强化生态环境保护，保障自然资源的合理开发利用，促进环境治理体系和治理能力的现代化，人民法院责无旁贷。按照最高人民法院的部署和要求，各级人民法院积极探索环境资源民事、行政案件“二合一”，民事、行政、刑事案件“三合一”或者加执行案件在内的“三加一”归口审理模式，优化审判资源配置，构建专门化审判体系。本文以环境资源审判“三合一”模式在内蒙古法院能否推行为视角，通过对全区法院环境资源审判体系现状的调研，总结当前全区环境资源审判的特点，分析存在的问题，提出环境资源审判“三合一”模式在全区法院逐步推行的合理建议，以期对我区环境资源审判体系专门化的构建与发展有所裨益。

一、 全区法院环境资源审判现状

（一）全区环境资源案件审理情况

 1.加强环境资源民事审判工作，保障人民群众的人身、财产权利和其他各项环境权益。2016年全区法院审结环境资源民事案件8027件，2017年审结9240件，2018年审结21304件,2019年审结18496件（调整案由后的结案数）。

 2.加强环境资源刑事审判工作，加大对污染环境、破坏生态违法犯罪行为的打击力度，保护国家生态环境和自然资源安全。2016年全区法院审结环境资源刑事案件1029件，2017年审结1411件，2018年审结1924件，2019年审结1672件（调整案由后的结案数）。

3.加强环境资源行政审判工作，督促行政机关依法及时履行监管职责，查处破坏生态环境的违法行为。2016年全区法院审结环境资源行政案件87件，2017年审结90件，2018年审结83件，2019年审结480件。

4.依法审理环境公益诉讼案件,确保及时受理检察机关提起的环境民事、行政公益诉讼，积极探索激励社会组织提起公益诉讼机制。2016年全区法院审结环境公益诉讼案件3件，2017年审结65件，2018年审结109件，2019年审结110件。[1]

通过上述调研统计，可以看出全区法院审理环境资源类案件有以下特点：

 一是案件类型多样，案件数量不断上升。环境资源类案件涵盖了刑事、民事、行政三大诉讼的案由，案件类型多样，法律关系复杂。2016年全区法院共审结涉环境资源类案件9146件，2017年审结10806件,2018年审结23342件，2019年审结20758件，因2019年8月调整案由后缩小统计范围，但实际数量整体呈上升趋势。案件数量的不断上升表明了加强新形势下环境资源审判工作的必要性和紧迫性。 

二是案发区域分布不均衡，案件类型呈现不同特性。呼市、包头、通辽、赤峰等中心城市民事案件居多，且多涉及供用水、电、热力合同及噪音污染纠纷；呼伦贝尔、兴安盟、鄂尔多斯等草原、森林自然特征明显地区刑事案件居多，且多发于非法占用农用地、滥伐林木、盗伐林木、非法狩猎、非法采矿等犯罪。据统计，中东部地区占全区环境资源案件总数的85%以上，西部地区主要是鄂尔多斯市采矿权、探矿权案件居多，其他盟市案件较少。

三是环境公益诉讼工作稳步开展。2015年底，自治区法检两院印发《关于办理人民检察院提起民事、行政公益诉讼案件相关问题的意见（试行）的通知》，开启了我区检察机关提起公益诉讼的序幕。2018年全区法院受理环境公益诉讼案件109件，全部是由检察机关提起诉讼。2019年全区法院受理环境公益诉讼案件110件，其中由检察机关提起104件，社会组织提起6件，检察机关已经成为我区提起环境公益诉讼的主要力量，但社会组织提起的公益诉讼案件数量较少。

（二） 全区环境资源审判体系现状

1.自治区高院环境资源审判机构及审判人员的基本情况。自治区高院环境资源审判庭于2017年8月成立，前期主要审理环境资源民事案件，涉及35个三级案由和15个四级案由，还有环境民事、行政公益诉讼案件，基本采取“二合一”的归口审理模式。2019年9月开始试行“三合一”模式，标志着我区全面构建环境资源专门化审判体系的信心和决心。

2.各中院及其基层法院环境资源审判机构的基本情况。通过2018年对全区法院环境资源审判机构现状及“三合一”模式在本地区能否推行的问卷调研，呈现以下特点：一是有三个中院成立了环境资源审判庭，并在两级法院推行“三合一”模式，如呼伦贝尔市中院、通辽市中院、兴安盟中院，基层法院中鄂伦春自治旗法院成立了环境资源审判庭、呼和浩特市托克托县法院成立了环保法庭。二是有七个中院环境资源案件分别由刑事、行政及指定的民事审判庭或审判团队分别审理，未推行“二合一”或者“三合一”审理模式。如呼和浩特市中院、包头市中院、赤峰市中院、鄂尔多斯市中院、锡林郭勒盟中院、乌海市中院、巴彦淖尔市中院。其中认为可以推行“三合一”模式的法院有：包头市中院、乌海市中院；认为目前不能推行“三合一”模式的法院有：呼和浩特市中院、鄂尔多斯市中院、赤峰市中院、锡林郭勒盟中院、巴彦淖尔市中院。三是有两个法院未确定专门的合议庭或审判团队，如乌兰察布市中院、阿拉善盟中院。四是多数中院涉环境资源类民事案件目前分散在不同的民事审判庭或者审判团队受理，如鄂尔多斯市中院的涉环境资源类民事案件按团队轮流分案、轮流办理。五是绝大多数基层法院尚未成立专门合议庭或审判团队审理涉环境资源类案件。[2]

二、我区环境资源审判体系存在的主要问题

通过对全区环境资源案件审理情况及审判机制现状的系统梳理，我区环境资源审判体系存在以下问题：

（一）环境资源审判机构有待进一步健全。全区环境资源类案件数量日益增长，但环境资源审判机构和体系尚不健全，亟待整合完善。截至2019年底全区三级法院包括自治区高院有五家法院成立了环境资源审判庭，推行“三合一”的审理模式；绝大多数中级法院环境资源案件分别由刑事、民事、行政审判庭或审判团队单独审理，个别中级法院未成立专门的合议庭或审判团队，绝大多数基层法院尚未成立专门审理环境资源类案件的合议庭，这些两级法院均未推行“二合一”或“三合一”的审判模式。大部分法院涉环境资源类民事案件分散在各个民事审判庭受理，环境资源审判职能定位尚不统一。

（二）环境资源类案件案由界定不够明晰。2017年10月16日，自治区高院作出《环境资源审判庭受理案件范围和具体案由的通知》，明确高院环境资源审判庭受理民事案件涉及35个三级案由和15个四级案由以及受理环境民事、行政公益诉讼案件的范围，但对涉环境资源类案由范围尚未在全区统一，全区环境资源类案件案由不够明确、较为分散。目前全区环境资源类民事案件案由并未同步到办案系统中，不利于对口业务指导和司法统计，导致涉环境资源类案件收结案数据很难精准，基本数据“家底不清”。

（三）环境资源审判队伍专业化不强。环境资源案件具有技术性强、专业性高、处理难度大等特点，但从现有审判人员的配置、知识储备和机构设置来看，很多审判人员对环境法律知识并不熟悉，缺乏经验、知识储备不足。同时由于环境资源办案人员培训机会少，现所在庭室面临案多人少的问题，没有时间调研学习先进省区法院在环境资源审判机制方面好的做法和经验，缺乏对当前环境资源案例的分析研判。这与最高法院提出建立一支正规化、专业化、职业化环境资源审判队伍存在差距。

（四）全区法院环境资源类案件对下指导有待加强。由于全区法院目前设置专门环境资源审判庭及固定审判团队的中院较少，环境资源审判机构名称、职能定位、受案范围和工作机制等不尽相同，导致上下级法院之间机构不对口，业务不统一，从而监督指导不畅。涉环境资源类民事案件分散在不同的民事审判庭受理，公益诉讼案件在基层法院行政庭较多，上下不对口，导致公益诉讼案件层报以及向最高法院报送环境资源类案件数据等工作不能及时完成。

   （五）环境资源审判理念不统一。分散的审判方式难以形成统一的审判理念，目前全区环境资源刑事、民事、行政不同审判庭之间缺乏统筹协调，容易出现对相同问题的处理存在较大区别的情况。通过调研发现，全区法院环境资源案件审理结果多注重解决个案纠纷，相对忽视对环境的修复问题，所审结的破坏农用地案件，仅有不到5%的案件体现了环境资源修复内容，环境保护和预防污染等环境司法基本理念未能深入人心。

三、构建环境资源专门化审判体系的合理建议

（一）环境资源审判“三合一”模式在全区法院推行的必要性。

    1.从我国环境司法进程来看，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对生态文明建设作出一系列顶层设计、制度安排和决策部署。党的十九大把坚持人与自然和谐共生作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要内容，强调建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。2018年召开的全国生态环境保护大会上，习近平总书记再次强调，坚决打好污染防治攻坚战，推动生态文明建设迈上新台阶，用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境。[3]最高法院强调要认真学习贯彻习近平生态文明思想，充分发挥审判职能作用，自觉为建设生态文明、建设美丽中国提供有力的司法服务和保障。最高法院指出，要合理设立环境资源专门审判机构，积极探索环境资源刑事、民事、行政案件归口审理。2020年3月中共中央办公厅、国务院办公厅印发指导意见规定：在高级法院和具备条件的中基层法院调整设立专门的环境审判机构。[4]截至2019年底，全国共有环境资源专门审判机构1353个，其中环境资源审判庭513个，合议庭749个，人民法庭91个，共有23家高院实行环境资源刑事、民事、行政案件“二合一”或“三合一”归口审理模式。[5]全国各地法院积极探索环境资源案件集中管辖模式，专门化审判已经成为我国环境资源审判的必然趋势。

2.从内蒙古环境司法实际来看，内蒙古拥有总面积118.3万平方公里的土地面积，占全国面积的12.3%，丰富的森林、土地、矿产等资源为地区经济发展带来得天独厚的优势。近年来，随着经济的发展，生态环境也持续恶化，环境承载能力日渐不足，环境和经济的不协调发展问题日益严重，已经成为内蒙古转变发展方式的一个阻碍。虽然内蒙古党委政府坚持以生态绿色发展理念贯穿于经济社会发展始终，但环保问题仍然十分严峻，非法占用农用地、非法排污、非法捕捞、狩猎、重大环境污染事故等违法犯罪行为依然存在，“一湖两海”治理进展缓慢，另外工业污染、空气污染、生活污染问题也不容乐观，人民群众反映强烈。因此，建立系统的环境资源“三合一”专门审理模式，逐步健全环境司法体系是推进全区生态环境保护，遏制环境污染事件高发态势，维护人民群众环境权益的迫切需要。

3.从法院自身情况来看，调研数据显示全区法院四年审理环境资源类案件64052件，案件类型多样，法律关系复杂，数量持续上升，推行“三合一”审理模式是实现环境资源审判公正、高效的前提。一是“三合一”审理模式适应环境资源审判专业化要求。环境资源类案件专业性强，具有复杂性、间接性、因果关系多样性等特点，传统的诉讼机制难以适应环境资源审判的专业性要求。二是统一司法裁判标准。“三合一”审理模式能够较好的解决同一事实或同一侵权行为引起的民事、刑事、行政案件关联交叉的情况，从而能够较好的统一环境资源类案件的法律适用及裁判尺度，形成足够的威慑力。三是提升审判质效。在传统分散审理的模式下，一项环境侵权行为可能同时触犯民事、刑事、行政法律规范，该行为将进行三种模式的审理，需要重复的认定事实，这样审理案件既浪费司法资源，也加大当事人的诉累。实行“三合一”审理模式进行归口管理，可以减少重复认定过程，减轻法院及当事人的负担，提高审判质效。

（二）构建  全区环境资源专门化审判体系的合理建议

环境资源审判“三合一”审理模式应在我区法院推行有其必要性，根据我区环境资源审判工作机制现状及存在的主要问题，建议目前做好以下工作：

    1.推动设立环境资源专门审判机构，实行案件集中管辖。尚未成立环境资源审判庭的中级法院要根据环境资源审判业务量，在内设机构改革方案规定的机构总数内，合理设立专门的环境资源审判机构；案件数量相对较少、司法力量不足的中级法院可以设立环境资源专门合议庭、审判团队或者环境资源巡回法庭；个别案件较多具备条件的基层法院经自治区高院批准，也可以设立环境资源审判机构。同时，由于我区地域辽阔，可以在“一湖两海”黄河流域等重点区域以及山、水、林、田、沙漠集中成片的地区，着眼于其自然属性和功能修复需要，结合环境资源案件数量，成立跨行政区划的环境资源审判试点，先行探索民事、行政案件集中管辖。[6]自治区高院将在前期试点的基础上，积极推动环境资源案件“三合一”或者“二合一”归口审理模式，有效节约司法资源，保障裁判标准统一。此外，还可以探索将呼和浩特铁路中院挂牌改革为内蒙古环境资源中级法院，下辖4个基层法院对应改革为呼和浩特、包头、通辽、海拉尔环境资源法院，组织体系为：呼和浩特、包头、通辽、海拉尔环境资源法院——内蒙古环境资源中级法院——内蒙古自治区高院——最高人民法院。[7]

2.统一涉生态环境案件的受案范围。自治区高院应当适时在全区法院下达明确的环境资源案件案由，统一涉生态环境案件的受案范围，审判程序等。同时，详细摸排三级法院案件受理情况，以便于上下级法院之间开展对口业务指导和司法统计分析，并为环境资源审判专门化机制的推行提供精确可靠的数据。环境资源案件范围可以参照最高法院于2018年8月下发的《关于环境资源案件范围的规定》（征求意见稿）确定。

3.推进环境资源审判专门队伍建设。为保障审判业务有序地开展，环境资源审判庭应当选配有较为丰富的审判经验，能够熟练掌握刑事、民事、行政三大诉讼程序的资深员额法官从事审判工作，同时配备具有较深厚法学理论功底的法官助理和具有实践经验的书记员予以辅助。通过定期或不定期的专业化培训，使办案法官更新司法理念、逐步提升解决环境资源纠纷的司法能力和综合素养，稳步推进职能设置及审判机构专门化、审判团队专业化。

4.逐步设立环境资源审判实践基地和环境资源审判专家库。为了进一步推动全区法院环境资源审判工作的科学开展，结合我区的实际情况，在东部、西部、中部地区逐步设立“环境资源司法实践基地”，将恢复性司法理念贯彻到司法全过程，探索建立“恢复性司法实践+社会化综合治理”的审判结果执行机制,[8]积极推进环境资源审判专门化的实现路径。针对环境资源审判专业性、技术性较强的特点，邀请来自环保部门、高校等相关单位的专家、学者和专业技术人员参与审判工作，为环境资源审判提供司法决策参考和专业技术支持，逐步把环境资源专家纳入全区环境资源审判规范化轨道。

5.构建环境资源保护协调联动机制。加强司法保障，建立生态环境保护综合行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案件通报、案件移送制度。[9]坚守绿色发展理念，加大对破坏生态环境案件起诉力度。在污染防治、损害赔偿磋商以及公益诉讼等方面，建立环境资源司法保护工作联席会议制度，就环境资源纠纷预警、提前介入、纠纷多元化解、审判公众参与和司法公开制度等方面达成共识，推动构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代化环境治理体系，协同打好污染防治攻坚战和生态文明建设持久战。对在环境资源案件审理中发现的问题，及时向有关部门提出司法建议或法律意见，共同打造良性互动的法治环境。

总之，构建环境资源专业化审判体系是改革的必由之路。目前，自治区高院环境资源审判庭以及呼伦贝尔、通辽、兴安盟、乌海四个中级法院的环境资源审判庭均已建立“三合一”审理模式。自治区高院要求全区其他法院推行环境资源民事、行政案件“二合一”归口审理，鼓励有条件的法院试行“三合一”模式。在全区法院按照环境司法专门化的要求明确了案由范围，成立了专门的环境资源审判庭或审判团队，环境资源司法实验基地有了初步成效，“三合一”模式的试点法院有了可复制、可推广的经验后，全面形成内蒙古法院环境资源专门化审判体系新格局。

[1] 上述数据来源于《内蒙古环境资源审判白皮书》，2020年6月

[2] 孙晓磊：《环境资源审判“三合一”模式在内蒙古法院能否推行的调研报告》

[3] 全国生态环境保护大会上习近平发表重要讲话，2018年5月18日

[4] 中共中央办公厅、国务院办公厅《关于构建现代环境治理的指导意见》，2020年3月

[5] 最高法发布《中国环境资源审判（2019）》，陶凯元副院长讲话，2020年5月

[6] 《为探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子提供强有力的司法保障——关于全区生态环境司法保护情况的调研报告》 ，内蒙古自治区高级人民法院专题调研组 ， 2019年10月

[7] 《铁路法院改革与发展白皮书》，呼和浩特铁路运输中级法院，2020年4月

[8]中共中央办公厅、国务院办公厅《关于构建现代环境治理的指导意见》，2020年3月

[9]中共中央办公厅、国务院办公厅《关于构建现代环境治理的指导意见》，2020年3月