一、引言

作为我国实现法治化建设工作深入发展的重要内容，实现行政公益诉讼制度改革，直接关系到我国现代法治行政诉讼的发展趋势，也是获取社会公共利益的基本保障措施。当前实现行政公益诉讼改革，要求必须明确划分行政公益诉讼中各类因素的概念和具体应用方法，从而能够满足现有法治环境下，实现行政诉讼制度改革工作深入推进的需要，为我国法治社会建设和完善提供更全面和具体的行政公益诉讼指导。

二、行政公益诉讼制度的法理基础

（一）社会公共利益受行政主体维护

根据行政公益诉讼制度改革的内容来看，行政的本质是实现单位体制内部合理控制的管理模式，是行政主体采取组织管理方法，完成社会公共事务管理及利益保障的手段。由于我国社会主义国家性质直接规定了我国行政权力具有公共性，因此行政主体的职责和内容受到权力性质干预，必须承担起保障社会公共利益的作用。这意味着行政权力和其它社会权力及个体私有权力之间有明确的本质区别，具有公益性特点。分析行政的社会性和公益性特点可以看出，目前行政的社会性和公益性主要表现在管理事务和管理目的两个方面。一方面，行政的社会性和公益性特点，要求行政必须以公共事务作为组织和管理的主要内容。另一方面，其社会性和公益性又表明行政管理的目的是要实现国家职能在社会发展及建设服务中的具体应用，最终达成行政主体和行政管理“为人民服务”的核心理念追求。

结合辩证思维对个人利益和公共利益的关系进行划分，可以看出公共利益包括个人利益，其具有社会广泛性特点。因此公益活动的具体实现，既可能是为了满足个人的利益需求，也可能符合部分社会群体利益，甚至实现全国范围内的公共利益需要。由此可以看出任何个人或社会群体的利益，都需要以满足公共利益为基础才能有效实现。一旦公共利益遭到破坏，公民个人的利益也会随之有所损害。当出现个人利益和公共利益遭受损害时，依据法律规定对个人利益和公共利益进行司法救济，最终实现社会主义法治发展的根本目标。

（二）依法追究行政主体职责管理不当的问题

根据现代行政法原则限定，行政主体必须按照责任行政原则对自己作出的行政行为承担责任和后果。结合责任和权力适应发展的关系，任何行政行为的性质和种类不尽相同，承担的行为责任也存在差异。权力作为实现权利保障的核心，同时也会影响保障权利的效果。为了符合我国社会主义国家法治管理的要求，必须要坚持以法治为核心，确保国家权力的运行和使用符合法律形式的原则标准，这也是权力受法律限制的基本要求。为避免权力滥用或者权力专断等现象对法治社会建设造成的负面影响，必须要强制性管理并限制行政主体应用权力的范围和力度。在社会主义性质下，行政主体行使权力时必须要充分尊重公民权力和正当利益的需要，要以保障社会公共利益和公民个人利益作为核心，在行政权力公益性要求上，进一步衍生出行政权力的责任性特点。在实施民主政治管理制度时，民主政治在本质上也属于政治主体采取的行政行为，即政治主体在行使权力时也需要承担相应的法律责任，要求权力行使内容符合相应的制度规则。一旦行政主体在使用权力时不符合行政管理的具体职能要求，违背法律对权力应用的规范标准，权益受到侵害的个人或群体能够采取有效的责任追究方法和机制，从而实现社会行政管理的真正权力目的。其中，行政救济作为责任行政原则的重要内容，是法律按照某种规范对社会权益、个人权益受害时做出的保护措施，也是行政公益诉讼制度产生的理论基础。由此可以看出，行政公益诉讼制度的产生主要是为了解决行政主体滥用权力，或者职能管理不当造成的权益损害问题，是现代法治管理要求下集社会性、公益性和责任性特点融合发展产生的制度性保障。

三、行政公益诉讼改革的意义

（一）有利于完善法律体系

结合近几年来我国行政立法增加的内容，可以看出当前我国法律体系在整体结构和内容设置上缺乏合理性，不符合社会主义法律体系系统性和全面性管理的需要。通过研究，我国进入发展新阶段以来，各级行政机关实施行政行为对国家利益或者社会公共利益造成损害的现象较为突出，在具体处理个案时由于缺乏相应的法律条款限制，对国家和社会公共利益造成损害的行政行为依旧得不到必要的调整和更改。笔者以“公益诉讼”为关键词查找相关文献后，对2017年4月至2019年年底期间案件数量进行统计，收集到以公益诉讼为主的案件共有214736件，其中关于生态环境和资源保护领域公益诉讼案件118012件，食物与药品安全领域行政公益诉讼案件共71464件，共占据立案总数33.28%，向行政机关发出诉前检察建议案件数量共182802件，从中可以看出针对行政公益性质的诉讼案件数量偏少。各类起诉案件中刑事附带民事公益诉讼占总体77.82%，民事公益诉讼占6.52%，而行政公益诉讼却只占15.66%。在现有的信息数据里，大部分行政公益诉讼案件都是由地方基层人民检察院发起，涉案的被告管理部门涉及环保、林业、国土、卫生、财政、农业、国税和水利水务等，还有少数行政公益诉讼案件与街道管理和房屋建设管理单位有关。为了避免行政行为对社会公共利益造成的损害，必须要利用行政公益诉讼改革措施，有效解决法律管理存在的滞后性特点，尽早采取立法管理手段和措施，完善行政公益诉讼制度改革，促进中国社会主义法律体系的不断完善和发展。

（二）有利于监督行政管理权有效实施

随着社会经济快速发展对社会环境和社会风气造成的影响，我国部分行政机关运用行政权力时，逐渐暴露出权力应用膨胀的倾向。检察机关要充分发挥法律监督机关的职能，对行政机关行使权力进行有效监督，避免行政主体滥用权力。为促使检察机关权力监督的作用得到有效发挥，必须要强调检察机关限制行政主体应用权力的重要性，赋予检察机关明确有效的管理职能，保证检察机关监督行政权得到有效监管。而建立并完善行政公益诉讼制度，能够提高行政机关及其工作人员权力利用的合法性和正确性，积极避免权力滥用和权力专断现象产生，进一步保障国家利益和社会公共利益的需要。

（三）解决国家管理工作中存在的缺陷

在当前社会发展背景下，公民的法律意识不断提高，行政主体对社会事务进行组织管理的内容也更加复杂多样。行政机关作为管理社会事务的主体，在实施组织管理活动时，不可避免的会出现管理内容不合理等问题。基于此，要提高行政机关在社会范围内实施组织管理行为的效率和质量，必须要使用其他管理方式或手段以弥补行政管理活动中存在的缺陷。检察机关的职能规定，检察机关独立于其他行政机关，能够针对行政机关管理行为实施过程中存在的问题和不足进行反馈，可借助检察建议或者提起诉讼等方式，帮助行政机关提升社会事务管理的质量，从而达到解决国家管理工作缺陷，完善社会事务管理体系的目的。

（四）有利于增强公民法治观念

在我国社会法治化建设工作深入推进的发展条件下，公民作为国家的主人，在享有权利的同时也开始逐渐意识到参与社会管理活动应该承担的个体责任。特别是公民对于社会公共利益事务的正确认识，是切实发展社会公共利益行政保护工作的有效保障。以目前我国已受理的行政公益诉讼案件为例，其中绝大部分诉讼案件来源都是经社会公民举报后，检察机关正式介入。这意味着当前我国公民参与社会行政事务管理的法治意识有所增强，对于利益的关注点也逐渐从个人转向社会公共利益，在一定程度上已经能够借助法律手段，实现个人和社会公共利益的维护。因此，实现行政公益诉讼制度改革体现了公民法治观念进一步增强的需求，也为建立行政公益诉讼制度提供了重要的群众基础。

四、行政公益诉讼制度改革存在的问题

（一）检察机关身份性质干预审判结果

根据检察机关在行政公益诉讼中表现出的身份性质和工作职能来看，检察机关既代表公益诉讼人的利益，也是实施法律监督职能的核心机关，因此检察机关参与行政公益诉讼的身份具有双重性特征。依据法律规定，检察机关在行政公益诉讼中具体代表的身份应该秉持以公益诉讼人身份为主的原则，将公益诉讼人的身份作为检察机关的第一性、直接性和主要性身份。特别是在行政公益诉讼案件正式受理到宣判执行这一过程，检察机关必须明确其作为公益诉讼人所代表的身份，避免利用法律监督职能干涉法院审判结果。在常规的行政公益诉讼案件中，检察机关法律监督职能并不发挥任何作用，只有当审判结果有误或者审判人员在审判案件过程中存在违法违纪行为时，检察机关的法律监督职能才发挥其作用，这意味着在行政公益诉讼案件中，检察机关具备的法律监督职能本质上是诉讼后予以实施。值得一提的是，在实际的行政公益诉讼案件中，检察机关代表公益诉讼人的身份和作为法律监督机关的身份无法做到真正有效的区分，在一定程度上其监督身份会不同程度的干预法院审判活动。因此，结合检察机关上述双重性身份特点对诉讼审判造成的影响，要求非特殊状况下，检察机关只能代表诉讼中公益诉讼人的身份，其他因素出现或成就时再启动诉讼后法律监督职能。

（二）诉前程序准备要求复杂

“诉前程序”指的是在解决行政公益诉讼案件时，为避免诉讼和审判过程中就某一问题存在争议，以降低司法资源成本投入和获取高度纠错效率为目的，采取的多元化解决措施和手段。针对当前行政诉讼公益案件中使用的诉前程序分析，发现行政公益诉讼制度内确立的诉前程序基本仍然采取检察建议的方式，并没有实现法律手段和监督形式的创新发展。尽管检察建议这种监督形式是由检察机关实践探索后总结出的具体应用模式，但从近两年来公益诉讼案件数据统计可以看到，全国办理的行政诉讼案件中，因行政机关职能失责造成的案例数量较大，也更加清晰的显示出公益诉讼案件采取诉前程序的重要性。然而在实际应用诉前程序时，检察机关不能针对行政公益诉讼案件的主体资格、受理范围和行政行为失责等内容作出确切回应，这使得诉前程序在行政公益诉讼案件中的实际应用效果得不到增强。因此必须要制定系统全面的诉前程序和规范标准，促进行政公益诉讼制度改革公平化、规范化和权威化，真正实现保障公共利益救济途径的工作要求。

（三）调查取证机制缺乏完整性

根据当前行政公益诉讼案件在调查取证阶段存在的问题，可以发现目前采用的调查取证方式缺乏完整性，调查的形式、内容和方法等都没有实现系统性和全面性目标。通过分析调查取证机制，主要从以下三个方面认为行政诉讼案件采取的调查取证机制完整度不足。

1、案件受理线索来源单一

根据《试点方案》中关于行政公益诉讼案件线索来源的概念，认为行政公益诉讼案件线索来源应该是检察机关履行工作职能的基本要求。但其中并没有针对检察机关哪部分行政人员，就如何实现职责管理等内容进行规定，使行政公益诉讼案件的受理来源受到条件限制，往往呈现出较为单一的受理来源，实质上为检察机关垄断公益诉讼案件线索提供了理论依据，最终可能导致检察机关直接垄断行政公益诉讼，使行政公益诉讼案件的受理及审判受到限制。

2、检察机关取证存在困难

    检察机关的取证本来就存在滞后性，为避免或减少自身利益受到损害，当发生行政公益诉讼案件受理行为或现象时，行政相对人或利益受损者会选择利用多种手段及方法对检察机关开展调查取证程序形成阻碍,难免会出现不配合或者阻碍检察机关正常调查取证活动，极大程度上增添了检察机关调查取证工作的困难程度。

3、证据鉴定投入成本较大

如果检察机关调查取证的对象或行政机关的行政行为具有较强的专业性，仅仅依靠检察机关的工作能力和鉴定技术，无法满足证据鉴定的科学性要求。此时需要引入专业的鉴定机构对证据进行辅助认证，而大部分专业鉴定机构收取的鉴定费用较高。检察机关划拨的案件经费难以保障因证据鉴定而支出的费用，这也在一定程度上影响检察机关取证调查阶段的工作进度。

五、完善行政公益诉讼制度改革的策略

（一）构建行政公益诉讼法律体系

构建合理的行政公益诉讼法律体系，建立行政公益诉讼制度，首先需要拓展原告资格，借鉴西方发达国家的法治经验，放宽主体的资格，赋予社会团体、个人代表国家或民众、检查机关体提起公益诉讼的权利。其次，应限制行政公益诉讼的受案范围，明确行政公益诉讼的受案范围应该在国家或社会公共利益被违法行为侵害或可能受到违法行政行为侵害而造成的行政争议。最后，建立合理的诉讼费用制度，结合公益诉讼的特点，降低收费标准，减少或暂缓组织与个人提起公益诉讼所承担的费用，有利于提高该部分主体提起公益诉讼的积极性。除此之外，在其他相应的法律体系中应该对检察机关所具有的行政公益诉讼权做出规定，检察机关应该承担起诉讼失败后的社会责任，降低检察机关身份双重性对审判结果造成的干预，从而对检察机关工作职能和方式产生约束，实现规避滥诉风险的目的。

（二）明确行政公益诉讼权益主体

根据现有的法律规定，检察机关和其他社会公益团体在行政公益诉讼案件中都拥有起诉权，都能够为保护某一个人或集体的公共权益提出法律上的询问和建议，但是并没有明确个人在行政公益诉讼案件中是否拥有起诉权力。因此需要在法律体系条文中明确个人起诉权，维护个体在行使诉讼权利时的法律权力。目前，对行政公益诉讼案件管辖范围定义的内容和要求较为狭窄固定，在具体执行行政公益诉讼制度时,很难从中根据案件不同的性质和类型,明确公益诉讼制度下的具体执行标准。对此可以根据不同行政公益诉讼案件的性质，在其诉讼范围内进行明确划分。在设置诉讼类别时，应该要考虑到后期发展过程中出现其它类型的行政公益诉讼案件，建立更加合理科学的行政公益诉讼体系，可借助兜底条款实现后期的制度调整和内容上的完善。不仅如此，在划分检察机关参与行政公益诉讼案件的管辖范围时，为了降低检察机关调查取证环节存在的困难，有效降低诉讼成本投入，可以确定行政公益诉讼案件直接由被告所在地检察机关实现案件受理具体执行。虽然这种管辖权归置方法会存在发现问题的检察机关和受理案件的检察机关不是同一机构，但是针对行政公益诉讼案件处理的便捷度和权威性特点，由被告所在地检察机关受理能够取得更合理的处理结果。

（三）创新检察建议制度

检察建议制度的产生，是检察机关在其行使法律监督权力过程中，从实际经验里总结出的理论。积极运用检察建议制度能够充分实现法律规则的管理需要，也是节约行政公益诉讼案件投入成本，完善司法机构内部资源优化处理的重要措施。但在实际应用检察建议制度时，应该辩证看到检察建议制度存在的缺陷，为了实现检察建议制度的运行和管理效果的合理性，必须要将检察建议制度进行规制完善作为行政公益诉讼案件的常规处理模式，这不仅能够避免社会公共利益和国家利益受到损害，也能有效提高检察机关的工作效率和工作质量。除此之外，在原有的检察建议方法上，构建系统完整的监督检察建议机制，确保检察建议制度和实际操作流程符合标准规定，对检察监督过程中存在的问题采取具体的补救措施。借助最高人民检察院对检察机关的统一管理要求，明确规定检察建议的内容和方法，确定检察机关的职能和权限要求，使原有的检察建议体系得到进一步的完善和细化处理，真正解决行政公益诉讼案件中不重视检察建议制度，不愿意参与创新发展的错误认知。

（四）增强检察机关调查取证的权威性

为确保检察机关在执行调查取证环节时能够顺利完成工作目标，必须要注重行政公益诉讼案件受理主体的重要性。针对行政公益诉讼案件线索来源的多样性，对包括检察机关在内的各级政府机构和部门、社会群众及组织代表等受理主体，都可以成为行政公益诉讼案件信息来源途径，从而实现行政公益诉讼案件信息来源多样化发展的目的，帮助检察机关顺利调查到行政机关在具体的行政行为执行时存在的问题，有效提高检察机关取证调查的工作效率。与此同时，分析检察机关实施行政公益诉讼权力时存在权威性不足的现象，也应该提高行政机关和检察机关共同合作管理的积极性，要求行政机关和检察机关开展合作时，必须要按照统一制定的标准和原则接受管理，对阻拦检察机关调查取证工作的人员，应提出行之有效的处罚措施。行政机关和检察机关也需要定期针对行政公益诉讼案件开展讨论，在行政机关内部积极宣传公益诉讼案件带来的重要意义，加强行政公益诉讼案件涉及到的行政人员具备主观识别和判断的能力，以提高检察机关在调查取证阶段的工作执行效果。不仅如此，借鉴行政机关和检察机关有效合作的优越性，让最高人民检察院和专业鉴定机构之间形成合作，构建一个专业能力水平较高的鉴定专家队伍，从而达到降低证据鉴定成本，使检察机关处理行政公益诉讼案件的质量和效率能够得到提升。

（五）树立完整的诉讼后追责机制

从任何维度上辩证看待权力和责任二者间的关系，都可以发现在我国现有的法律体系当中，权力和责任是不可分割的意识形态内容。但如果在行政公益诉讼案件中，检察机关工作人员没有明确划分权力和责任二者区别的侧重点，常常会出现权力腐化或者社会公共利益受到损害等现象，极大程度上限制了我国社会公共利益行政管理政策的有效落实。为避免行政公益诉讼案件中权力和责任辨别不清导致的诉讼责任问题，要强调诉讼后追责制度建立的必要性。通过建立诉讼后追责制度，对行政管理人员的行为产生约束。为了探究行政行为背后造成的社会公共利益受损的数据信息，应该准确把握行政机关在行政公益诉讼结束后，是否对相关责任人提出责任追究手段，结合相关法律规定，承担相应的行政或者其他法律责任。

六、总结

综上所述，推动行政公益诉讼制度改革是实现我国现代化建设与发展的重要基础。必须要考虑到行政公益诉讼主体的特殊性，结合行政公益诉讼改革的迫切需求，认真改革行政公益诉讼制度。在保证诉讼制度正常运行的状态下，以解决行政公益诉讼制度中存在的问题作为指导，明确行政公益诉讼体系实现优化处理的具体内容。通过建立完整的法律制度体系，实现诉前程序科学化完善，推动检察建议政策落实，强化诉讼后追责机制，促进我国行政公益诉讼改革制度升级，有效建成社会主义法治化建设的目标。

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