随着人民群众法律意识的不断提高，诉讼案件剧增不是某一个法院的偶然现象，在传统的审判机制下，人民法院面对着日益沉重的诉讼负荷。多元化纠纷解决机制打破传统审判理念，拓展了司法改革的覆盖范围，指引了司法改革的新型领域。在当前人民法院案件受理制度施行立案登记制的机制下，推行多元化纠纷解决机制，也提出了更深层次的改革诉求，诉讼不再是解决纠纷的唯一途径。当前，相当多的纠纷是利益之间的平衡问题，有些纠纷不能简单的进行权利义务衡量，纠纷的解决也不是单纯的为追求一个是非对错的判断，例如在化解涉草牧场纠纷时，诉争标的物为牧民赖以生产和生活的物质基础，纠纷的化解结果关系到普通群众的日常生活、生产经营活动，如果一味的以诉讼裁判方式进行处理，并不利于彻底解决矛盾，当然也不能达到理想的诉讼目的，对维护社会和谐稳定并不能起到积极作用。多元化纠纷解决机制让各种纠纷解决方式各取所长、各尽其能，能够更加有效的达到化纷止争、平息争讼、恢复关系的良好效果。
草牧场纠纷始终是近年来困扰牧区和谐稳定发展的一大难题。随着国家政策的逐步调整，草牧场经营者收益不断增加，并可享受国家给予的草原生态奖补，当收益提高遇到社会诚信体系下降，在各种利益的诱惑下，曾经在“一言既出、驷马难追”的诚信原则下形成的草牧场承包经营权流转行为不再一如既往的坚不可摇，草牧场经营权纠纷日渐增多。此类纠纷多为因国家政策的调整对草牧场收益发生变化而引发的纠纷，涉及面广，敏感度高，处理难度大，涉及牧民切身利益，如纠纷不能妥善、彻底解决，极易发生连锁反应。人民法院在处理该类案件中，要综合考虑草牧场经营的稳定性、合理性、生态平衡发展等客观因素，以及草牧场经营者在对草牧场经营过程中进行的户主变更、流转等行为中的程序合法性等因素。妥善化解草牧场纠纷，是人民法院在服务新牧区建设中的重要职责和使命。
多元化纠纷解决机制是当前矛盾纠纷主体多元化、类型多元化、诉求多元化形势下，满足化解矛盾纠纷的多元化思路、方法、措施和途径，是以诉讼为核心，各种非诉讼解决纠纷方式为补充的相互配合、相互衔接，综合运用政治、经济、法律、行政、教育、习惯等多种手段协调处理社会矛盾纠纷的机制。在化解草牧场纠纷中，探索开辟多元化纠纷解决路径，对于坚持有利于生产、维护和谐、保障稳定的纠纷化解原则，有着极其重要的司法意义。另外，有效利用诉调对接机制，在矛盾发生的初始阶段，通过行政调解、人民调解、诉外调解等手段，及时查找和弥补草牧场承包经营权流转过程中存在的程序漏洞，有效将矛盾解决在萌芽状态，有利于避免上访、信访案件发生。
十八大以来，新一届领导集体治国理政的理念发生了深刻变化，多元化纠纷解决机制作为实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容得到了中央的高度重视。多元化纠纷解决机制，即一个社会体系中多样的纠纷解决方式共同存在、相互协调所构成的纠纷解决系统，是与传统的“一元化”化解矛盾的方式方法相比较而言的。由于当前矛盾纠纷呈现主体多元化、类型多元化、诉求多元化等特点，对化解矛盾纠纷的思路、方法、措施、途径等也应多元化。多元化纠纷解决机制在有效化解矛盾纠纷、修复社会关系、优化司法资源配置、降低解纷成本等方面的优势越来越被社会认可。本文从乌拉特中旗人民法院受理的一起草牧场纠纷案件的化解为范本，对多元化纠纷解决机制在妥善化解草牧场纠纷中的重要作用和司法意义进行粗浅分析。
乌拉特中旗位于内蒙古自治区西部，全旗总面积23万平方公里，有牧草地3227.84万亩，牧草地是全旗主要的土地利用方式，为乌拉特中旗主体用地类型。
1998年第二轮土地承包经营合同签订后，由于牧民的草牧场经营收益达不到预期利益值，多数牧民选择将承包的草牧场进行流转，一些成员较多的家庭也选择由其中一小部分人进行草牧场经营，其他人则外出谋生。2010年后，草畜平衡政策逐步深化，使得草原生态恶化得到有效控制，加之税收优惠和生态奖补政策的实施，牧民收入大大改善，草牧场流转行为逐渐减少，解除流转合同、返还草牧场、家庭成员要求分配草牧场经营权等纠纷也随之增长。
乌拉特中旗人民法院2017年受理的贾某与杨某土地承包经营权纠纷一案中，贾某的长子刘甲（也即杨某的丈夫）因家庭内部承包的草牧场经营权分配问题发生矛盾，致其弟弟刘乙夫妇及一个未出世的胎儿死亡，刘甲也被判处死刑并已执行死刑。一场悲剧过后，贾某与杨某婆媳二人因草牧场承包经营权再度产生纠纷，贾某诉至法院。经法院几番调解，二人均不接受调解，法院只能依法作出判决，但矛盾并未得以化解。在法院判决生效后，杨某又故意封堵草场通道，双方矛盾升级。这时，杨某的儿子也扬言要找其堂弟也就是刘乙的遗孤（由贾某抚养）进行报复。为从根本上化解双方的矛盾，避免悲剧再次上演，乌拉特中旗人民法院与基层司法所、嘎查工作人员、草原监管部门、妇联等部门共同参与调解，促使双方达成调解协议，杨某从自己承包草场边界让出一条6米宽的道路供贾某出行，贾某向杨某补偿部分草场。协议达成后，经双方当事人申请，乌拉特中旗人民法院依法进行司法确认，至此，贾某与杨某的矛盾得以彻底解决，其他可能引发的严重事件也随之消除隐患。
本案中矛盾双方身份特殊，一方为年过六甲的老人，而且承受着同时失去三名亲人的痛苦，一方为因家庭纠纷而失去了丈夫的无业妇女，同时双方兼因一起刑事案件而陷入对彼此的深度仇恨之中。因贾某和杨某之间矛盾起因存在特殊性，只有调解才能将双方矛盾从根本上得以解决，既达到化解矛盾，方便生产生活的目的，又避免双方矛盾升级，再度引发其他悲剧。
一、多元化纠纷解决机制的重要意义
人民法院是人民民主专政的组成部分，在维护社会公平正义、和谐稳定中有着重要的地位和作用。纠纷是一种社会现象，对纠纷的不断解决为人类社会的发展提供着不竭的前进动力。
人民法院有时候也扮演着一个为有效解决群众纠纷而提供公共服务的角色，这是当前纠纷产生的原因多元化，当事人对纠纷的化解要求也趋于多元化的实际需求。在现代法治社会，法律规则并不是孤立存在的，在坚持法律原则的同时，充分发挥各种社会主体和当事人的自主性，协调处理好国家法律和民间习惯的关系，能够更好的解决纠纷，也更有利于社会的和谐发展。
诉调对接是在完善多元化纠纷解决机制，由人民法院主导、整合社会纠纷解决资源，构建起的相互协调、功能互补的纠纷解决体系，是司法实践中适应社会转型和矛盾多发阶段缓减基层法院案多人少、提高诉讼案件审判质量、提升人民群众司法满意度、应对社会的正义诉求适时而生的切实可行的化解矛盾机制。正如本文上述列举案例，承办法官认为双方的矛盾，只有经过调解才能得以有效化解，如果采取传统的对抗式审判，只能激化矛盾。在多部门的联合调解下，将双方矛盾彻底解决，才真正达到了案结事了的最佳效果。
我国的多元化纠纷解决机制，可以分为诉讼和非诉讼，诉讼方式即刚性的法院裁判，非诉讼方式则以人民调解、司法调解、行政调解等柔性化解纠纷方式为主。非诉讼纠纷解决机制，即“替代性纠纷解决方式”。在非诉讼纠纷解决机制中，由于强调其他能够代替诉讼审判的纠纷处理解决方式，因而从制度上提高了协商谈判、调解、仲裁、咨询等诉讼外纠纷解决方式的地位和作用。诉调对接，也就是诉讼与调解的衔接，是诉讼调解与非诉讼调解的对接，从而使基层矛盾纠纷以更加便捷、经济、高效的途径得以解决。在司法实践中，多元化纠纷解决机制的不断完善，在推进和谐社会的建设中发挥着不可替代的作用。
多元化纠纷解决机制在司法实践中应用广泛，尤其在基层人民法院，大量的纠纷都可以采取诉调对接的方式化解，而且大量的纠纷都可以利用诉调对接的优势，化解在诉讼之外，既能够有效化解矛盾，维持和谐稳定的社会关系，也能够降低法院的审判压力，还能够降低纠纷当事人的诉讼时间成本和经济成本。从乌拉特中旗人民法院近年来化解的草牧场纠纷数量与效果来分析，自2012年以来，每年诉讼外化解的涉草牧场纠纷达到150-200件左右，年均只有不到30件的双方争议较大、多方调解无法化解的案件进入诉讼程序，草牧场纠纷的多元化解决对维护牧区和谐稳定发展发挥着积极作用。
二、多元化纠纷解决机制在化解草牧场纠纷中的探究
（一）草牧场纠纷成因多元化
近年来，随着国家政策的逐步调整，草牧场经营者收益不断增加，并可享受国家给予的草原生态奖补，草牧场不断“升值”。在草牧场的经营利益呈现不断上升的趋势下，多年前形成的草牧场承包经营权流转关系，开始因一方的反悔而引发矛盾。由于国家对草牧场经营政策的调整，牧民对草牧场的可得利益日益增加，牧户内部成员间对草牧场收益的分配不再默认从前的“家长”制分配方式，家庭成员间也容易发生矛盾。另外，在人民群众的文化水平和法律意识不断提高的当今社会，“男尊女卑”的传统思想被打破，未分得草牧场的外嫁女找回娘家要求分配应得的草牧场。因此，随着经济的发展和文化水平的提升，群众的维权意识提高，经人民法院化解的涉草牧场纠纷也日渐增多。
以乌拉特中旗人民法院所在地为例，该地全旗范围内草场面积大，草原资源丰富，阴山北麓是广袤的天然牧场，有天然草场3223万亩，可利用草场2963万亩，牧场种类400余种。随着当地政府大力发展基础设施建设和城镇化建设，征用部分草牧场用地，加之国家对草牧场经营者给予的草原生态奖补政策的落实，草牧场承包经营权流转引发的纠纷成为近年来困扰全旗牧区和谐稳定有序发展的一大难题。
引发草牧场承包经营权流转纠纷的原因，大致包含两种情况，一种是合同当事人在履行合同中因主观或客观环境发生变化，导致合同履行发生纠纷，另一种则是因政府管理部门管理缺失和国家法律法规冲突导致纠纷引发。第一种情况大致包括以下三种情形：
一是诚信缺失导致合同履行受阻。前些年由于当地草牧场较为贫乏，载畜量受限，牧畜产品价格低廉，多数牧民对于草牧场的短期实际价值期待不高，较多的牧民选择随意长期租赁、流转和不规范的租赁、流转。由于国家在近些年大力实行禁牧养草，草原植被大幅恢复，草原生态环境提升，畜产品市价成倍增长，牧业生产获得可观的利益，大量外出务工的牧民返乡从牧，在生活压力和现实利益双重考验下，合同诚信产生动摇，返乡牧民为实现自己的生产需求，想方设法要回已流转的草牧场，大量的草牧场承包经营权流转纠纷呈喷发式产生。
二是公用设施建设补偿引发利益趋动。近年来政府部门为保障经济基础建设发展，通过征用部分草牧场投资建设铁路、风电场、飞机场等公用基础设施，因而给予牧民一定的补偿。原经营者对于草牧场承包经营权的流转意愿反悔，要求享受补偿，与流转后的实际经营者发生纠纷。另外还存在一些建设方为赶进度，减少工程延误造成的损失，往往被迫对“钉子户”进行超额补偿，这些补偿对于先前积极配合工程施工而达成协议领取补偿款的牧民来说，缺少公平感，造成心理失衡，容易引发纠纷。
三是当地牧民普遍法律意识淡薄。草牧场承包经营权流转合同与其他民事合同不同，对于流转程序有较为严格的法律规定，如果不依照法定程序进行操作很容易导致合同无效。然而在现实中，由于牧民的法律知识薄弱，法律意识不强，双方在进行流转行为时，大多没有依法按规定程序签订合同，更没有进行必要的相关部门登记备案。当出现利益冲突时，合同双方出现矛盾往往一方反悔，要求终止协议，甚至以另一方侵占为由要求返还草场。也有一些虽然签订了书面合同，但是合同条款并不规范，合同履行过程中极易引发纠纷。没有依法报批备案的草牧场承包经营权流转合同在履行过程中发生纠纷，往往因合同无效而得不到法律保护。另外因当地一些牧民法律意识淡薄，在发生纠纷时，没有及时选择法律途径进行解决，而是以抢夺、侵占、毁坏草牧场等违法行为解决，从而激化了矛盾。
关于因政府管理部门管理缺失和国家法律法规冲突导致纠纷引发的情形主要有：一是流转程序缺乏公开性和透明度，二是苏木、嘎查、队村组服务和管理缺位，三是国家法律与地方性法规冲突，造成法律适用和理解发生冲突。
（二）多元化纠纷解决机制对于化解草牧场纠纷的必要性
草牧场纠纷是近年来在市场经济发展变化的情形下形成的地域性较强的一种民事纠纷，多集中于以草牧场经营为主要生产和生活方式的牧区，相对而言，内蒙古西部地区该类纠纷较为多见，而巴彦淖尔市范围内，也只有乌拉特中旗、乌拉特后旗境内该类纠纷较多。
由于该类纠纷并非传统性民事法律纠纷，且具有很强的地域性，受理该类案件的基层人民法院相对没有较为丰富的审判经验，更没有他山之石可以参考引鉴，另外因对于草原生态奖补发放给原始承包人还是后来的长期转包人或者后来的接受流转人的矛盾很突出，国家法律法规和内蒙古部分地方性文件的规定存在一些不同之处，给人民法院通过裁判解决该类纠纷设置了一道难解的问题。
草牧场是牧民赖以生产和生活的主要物质基础，与牧区的和谐稳定息息相关，处理不当会引发新的社会问题。该类纠纷发生的原因往往时间较长，成因又呈现多元化的特征，有的是历史遗留问题未得到妥善处理，有的是承包方与他人签订长期流转合同履行多年后反悔，也有的是因遗产继承、分家析产、离婚等家事纠纷引发的，事实难以查清，矛盾冲突激烈，牧民又固执于自己对法律和政策的理解之中，有的甚至明知自己理亏仍要偏执己见，因此，对于该类纠纷的化解，必须要求人民法院避免机械办案，一定要综合考虑案件法律效果和社会效果，妥善化解纠纷，既要维护牧区和谐稳定的发展环境，又要保障草牧场科学合理利用的良好生态环境。
因此，在化解草牧场纠纷中，探索开辟多元化纠纷解决路径对于坚持有利生产、维护和谐、保障稳定的原则化解纠纷，有着极其重要的作用和司法意义。有效利用诉调对接机制化解该类纠纷，建立牧区草牧场纠纷人民调解委员会，不仅能及时有效化解草牧场纠纷，而且能在纠纷案件的初始阶段通过行政调解、人民调解、诉外调解等手段，及时查漏补缺，化解纠纷，有利于避免形成上访、信访案件，把矛盾解决在萌芽状态。
（三）多元化纠纷解决机制在化解草牧场纠纷中的优势
诉调对接是一种以法院为主导，多元主体参加的诉讼调解与人民调解有机衔接的解决矛盾纠纷机制，它整合了诉讼调解和人民调解两种解决矛盾纠纷的资源，积极利用社会资源有效提高司法能力。人民调解有着广泛的社会基础，辅助法院解决纠纷，既节约司法资源，又不偏离法治轨道。
第一，熟人社会环境下诉讼外调解的积极作用
在基层，民事调解工作中熟人社会这一事实起着不可小觑的作用。在人民法院审理案件时，法官绝对是要回避熟人的，我国三大诉讼法中均对回避制度作出了明确的规定，如《民事诉讼法》中规定，审判人员是本案当事人或代理人的近亲属，或者有其他关系的，是应该自行回避的，当事人也有权利申请回避，因为可能引起另一方当事人的合理怀疑，认为裁判结果不公正。而在诉讼外调解中，有时候人民调解组织或者相关部门参与调解的人员中有纠纷当事人的熟人，出于对熟人的信任，出于在熟人面前的诚信补缺，当事人更容易接受调解结果。当然这时候的调解必须把握合法和自愿两大基本原则，不能“强加调解”，否则达成的调解协议必定是有瑕疵的，不能达到化解矛盾的目的。
在草牧场纠纷中，多数纠纷发生在熟人之间，如草牧场承包经营权流转行为一般都在熟人之间进行，很少一部分发生在陌生人之间，但一般陌生人之间的流转，也总会有双方都认识的熟人作中间人、介绍人，才促成当初流转合同的形成。其他一些因遗产继承、分家析产、离婚等家事纠纷引发的纠纷，更是发生在家庭成员之间。在牧区，苏木、嘎查，其他基层单位的工作人员多为长期生活在当地的居民，而且牧区地大人稀，牧民之间、牧民和基层干部之间基本都认识甚至达到熟悉的程度，加上蒙古族牧民好客的性格，在牧区生活的人们都有着各种不同程度的交织。在处理这类合同纠纷时，充分发挥熟人优势，不将纠纷引入诉讼渠道，在降低当事人诉讼成本、彻底化解纠纷方面有着很好的效果。特别是基层人民调解组织和嘎查达、苏木达在参与调解时，因这些人员本来就是当地牧民出于信任推选出来的，所以对他们有着非常深厚的信任感，这种信任有一种犹如草原上的奶茶一般的纯洁和神秘。当法官的法律知识与这种信任无缝对接时，纠纷的化解也就变得合法、合情、合理。
第二，多元化解决草牧场纠纷更能够达到法律效果与社会效果统一
诉讼本来就是一个争辩的过程，对于长期在牧区生活的牧民而言，对于“打官司”的理解有着一种固执的偏见，一旦自己成为被告，内心的抵触情绪很难消除，很多时候这种消极情绪会演变为当事人对法官的种种不满。如果简单的本着“以事实为依据，以法律为准绳”的原则进行裁判，对于牧区睦邻友好的和谐发展非常不利。在处理草牧场纠纷时，以笔者多年的工作经验，大多数选择诉讼程序解决纠纷的，在法院作出一审判决后，有80%的败诉方将选择上诉，而在二审终审后，也不能真正达到让当事人服判息诉的结局，还有大约30%的当事人选择申诉、申请检察院抗诉，甚至引发缠诉缠访事件。
在当事人因草牧场纠纷向人民法院递交起诉状时，人民法院可以选择立案预登记，将案件材料先行接收，并初步了解案情，及时与当地基层人民调解组织、基层司法所、苏木、嘎查委员会等相关部门联系，组成诉调对接联合小组，采取诉讼外调解的方式，将矛盾化解在萌芽状态，更能够有效的达到案结事了人和的效果。
第三，多元化解决草牧场纠纷有利于法律的灵活适用
一部分草牧场纠纷的发生，是因为国家法律与地方性法规冲突，造成法律适用和理解发生冲突。对于草原生态奖补发放给原始承包人还是后来的长期转包人或者后来的接受流转人的矛盾很突出，国家法律法规和内蒙古部分地方性文件的规定不一致，更让矛盾看起来无法解决，甚至形成较为严重的上访和信访事件。在一些草牧场承包经营权流转纠纷的发生是基于当初流转时基层政府管理部门在草牧场承包、流转和征用过程中，制度不健全，办证手续不齐全，数据材料失真，地籍管理不规范。一些村、嘎查基层负责人和部分基层干部对于草牧场流转的政策掌握不透彻，对草牧场承包经营权流转没有依法操作，审批、备案流程不规范，法律宣传、指导、服务缺位，档案管理缺陷，加上历史原因导致的草牧场承包有一部分不规范，包括承包块、面积、合同、证书不一致，承包主体、承包四至不清等，导致流转双方产生纠纷。
基于这种原因引发的草牧场纠纷，如果引入法院裁判，当事人提交证据、法官查清事实等方面都存在困难。有些纠纷因当初对草牧场承包经营权流转的操作监管缺失、法律程序缺失、审批备案流程缺失，导致当事人提起诉讼困难，有些诉讼不具备民事诉讼法规定的起诉条件，有些纠纷也不属于人民法院受理民事案件范围，根本不能进入人民法院进行化解。
在这种情况下，在化解草牧场承包经营权流转纠纷时，选择诉调对接机制，积极发挥人民调解的作用，灵活适用法律，将习惯和惯例应用于化解该类纠纷中，避免法律适用的冲突和裁判结果的不统一。
第四，多元化解决草牧场纠纷更具有可执行性
纠纷的化解最终追求的目的是解决问题。草牧场的使用权不同于其他民事诉讼标的，该类纠纷中，当事人的诉求一般为确认流转合同无效、返还流转费用、返还已领取的补贴款、变更登记手续、返还草牧场等等，对于金钱性的执行标的，一般而言较为容易执行，但对于返还草牧场这样的诉求，执行过程存在特殊性。在前期化解纠纷的过程中如果没有达到彻底解决纠纷的效果，将该类纠纷引入强制执行程序，执行难度非常大。
如果采取诉调对接机制化解该类矛盾纠纷，通过法官与基层人民调解组织、其他基层组织的联合调解，使纠纷当事人从法理、情理、常理等方面完全达到互谅互让，在调解过程中一并实现执行到位，相关部门根据当事人调解过程中达成的意愿，及时办理登记、审批、备案手续，并同时将历史性遗留问题得以解决，不留次生纠纷隐患，达到高能、快捷、实效的化解纠纷。
多元化纠纷解决机制，是强化能动司法的内在要求，在强调诉讼调解基础上，发挥人民法院诉讼服务中心的职能作用，在立案前引导当事人选择非诉讼途径解决纠纷，结合巡回审判的便民利民优势，使更多的社会矛盾纠纷在立案前得到化解，实现法院诉讼与人民调解的优势互补，畅通纠纷解决渠道，建立诉讼与非诉讼解决纠纷衔接机制，已然成为中国特定的时代背景下和司法制度资源基础上探索高效纠纷解决的一种新路径，是在化解如草牧场纠纷等特殊类型纠纷中的必要举措。
注释：
1.李少平主编：《最高人民法院多元化纠纷解决机制改革意见和特邀调解规定的理解与适用》，人民法院出版社；
2.程波：《论和谐社会与多元化纠纷解决机制》；
3.缪文升：《多元化解纷与公安调解工作的完善》。